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Processi di riforma amministrativa, un’analisi comparativa internazionale. Una ricerca MIPA
Alla fine degli anni Settanta si è aperta, nella maggior parte dei paesi industrializzati, una stagione di riforme amministrative. I motivi che hanno spinto alla trasformazione degli apparati e delle procedure sono in buona parte comuni ai diversi paesi: crisi fiscale, trasformazioni accelerate del contesto socio-economico, internazionalizzazione dei mercati e crescente competizione tra sistemi-paese, forte insoddisfazione dei cittadini, irresponsabilità delle burocrazie nell'attuazione degli indirizzi di governo lamentata dal potere politico. Tuttavia, le diverse condizioni di contesto hanno determinato l'adozione di strumenti e il verificarsi di esiti diversi per le differenti realtà nazionali. Partendo da queste considerazioni la ricerca "Processi di riforma amministrativa: un'analisi comparativa internazionale", curata dal consorzio MIPA per il quarantennale del Formez e presentata il 6 dicembre scorso a Roma ha realizzato una relazione comparativa che potesse aiutare a tracciare il percorso dell'innovazione amministrativa fin qui percorso da nostro Paese e a proporre nuovi scenari di innovazione.

Di seguito riportiamo le conclusioni della ricerca, presentate come suggerimenti per la Pubblica Amministrazione italiana

I provvedimenti di riforma adottati nel corso degli anni Novanta hanno disegnato un modello di amministrazione che si pone in forte discontinuità con gli assetti precedenti. Molti aspetti del funzionamento degli apparati pubblici sono tuttavia rimasti immutati.
Una prima spiegazione può essere individuata nell'incapacità degli interventi di conservare, nel medio-lungo periodo, la propria spinta innovatrice. Risulta emblematico, in questo senso, il percorso di attuazione della legge sul procedimento amministrativo. I risultati di una recente indagine condotta dall'Istat indicano che il processo di applicazione degli istituiti introdotti dalla legge 241, dopo l'impulso registrato nella seconda metà degli anni Novanta, si è praticamente interrotto nel quinquennio successivo. Per molte amministrazioni, l'applicazione si è risolta in un mero adempimento burocratico.
Lo scollamento tra disegno normativo e prassi dipende soprattutto dai valori che informano i modelli di comportamento dei soggetti che agiscono all'interno dell'amministrazione. D'altra parte, gli stili degli attori amministrativi trovano spesso corrispondenza in quelli degli utenti, i quali riproducono orientamenti burocratici e formalisti, attenti più all'adempimento amministrativo che ai risultati. Questo modo di comportarsi è evidente, ad esempio, riguardo al servizio scolastico: le famiglie sono interessate più all'ottenimento del titolo di studio che all'apprendimento da parte dei loro figli. In molti casi, l'atteggiamento della collettività nei confronti dell'amministrazione appare disincantato e talvolta scettico rispetto alla possibilità di intraprendere sentieri di cambiamento positivi.
In questa fase occorre quindi tracciare chiare linee strategiche in grado di orientare gli interventi in un quadro coerente e di garantirne la necessaria continuità, presupposto per incidere sulla motivazione e sulla disponibilità al cambiamento degli attori amministrativi e per contrastare lo scetticismo diffuso presso la collettività.
D'altra parte, le aspettative dei cittadini nei confronti dell'amministrazione sono in crescita, motivate, paradossalmente, dalla progressiva riduzione delle risorse a disposizione per l'intervento pubblico. In questo contesto, appare opportuno agire principalmente su tre piani: miglioramento della qualità del rapporto con i cittadini e le imprese; innalzamento qualitativo delle risorse, in particolare umane; predisposizione di strumenti di attuazione e valutazione delle riforme.
Il coinvolgimento dei destinatari nella formulazione e valutazione delle politiche pubbliche risulta particolarmente importante: da un lato, rappresenta un mezzo per accrescere la attualmente scarsa legittimazione dell'attività amministrativa; dall'altro, contribuisce a ridurre il divario tra aspettative e servizi prestati, consentendo una migliore interpretazione dei bisogni e della loro possibile evoluzione e, conseguentemente, la formulazione di politiche più mirate e la realizzazione di interventi maggiormente orientati al risultato.
Si tratta di istanze non del tutto nuove, come dimostra il consolidamento in altri paesi avanzati di varie forme di partecipazione e consultazione, dirette a garantire maggiore ricettività da parte delle amministrazioni pubbliche delle esigenze dei fruitori dei servizi. Nel nostro paese, soltanto negli ultimi anni si è iniziato a prestare attenzione alle modalità attraverso le quali sia possibile stabilire un dialogo effettivo tra cittadini e amministrazioni.
Sul piano delle risorse, l'applicazione del nuovo modello di amministrazione richiede anzitutto il rafforzamento delle capacità di guida. Un nodo da affrontare prioritariamente è quindi rappresentato dalla questione della dirigenza. Nei paesi dove le riforme sono state portate avanti con successo, si è operato per garantire ad essa maggiore autorevolezza dotandola, parallelamente, degli strumenti necessari ad orientare e a gestire con la necessaria flessibilità l'azione amministrativa e intestandole precise responsabilità.
L'esempio più significativo nella direzione precedente è costituito dalla creazione di agenzie autonome (Next step agencies) nel Regno Unito, le quali rappresentano ormai il modulo fondamentale per la fornitura di servizi da parte dell'amministrazione centrale. Analoghe realizzazioni sono rinvenibili anche in altri paesi di common law, come gli Stati Uniti, la Nuova Zelanda (Crown entities) e, in misura minore, il Canada (Special operating agencies).
In qualche modo, diversificazione e disarticolazione delle strutture hanno riguardato anche il nostro sistema amministrativo. Questi processi non sono stati accompagnati però da una chiara distribuzione delle responsabilità né dall'individuazione di nuovi elementi unificanti del sistema. Si sono combinate differenziazione e stratificazione e ne è derivato un forte disordine organizzativo, con ridondanze, sovrapposizioni e difficoltà di coordinamento.
In questo contesto, risultano centrali riflessioni intorno ai meccanismi di co-decisione e di co-amministrazione, alle modalità di semplificazione e ai criteri di ripartizione dei compiti e delle responsabilità lungo le filiere di produzione dei servizi.
Un elemento essenziale per innescare il cambiamento è rappresentato, si è già detto, dal rafforzamento delle capacità manageriali e dall'introduzione di nuove professionalità nell'amministrazione. Nel Regno Unito, le selezioni per i vertici delle agenzie autonome sono aperte al settore privato, da cui proviene attualmente circa la metà degli incarichi. Anche in paesi di civil law, come la Francia, l'interscambio tra settore pubblico e settore privato è piuttosto frequente.
Una possibile leva per valorizzare le competenze all'interno dell'amministrazione è rappresentata dalla sostituzione (o dall'affiancamento) dell'attuale sistema di contrattazione per comparti con un sistema di contrattazione per professioni. D'altra parte, il processo di decentramento in atto, lo svolgimento di funzioni pubbliche attraverso contratti di servizio, quando non direttamente dai privati, comportano la trasformazione del ruolo dell'amministrazione centrale, ed anche locale, e l'impiego di professionalità nuove, dotate di competenze di carattere trasversale (programmazione, indirizzo, valutazione). Per la prestazione diretta dei servizi risulta comunque necessario un rafforzamento significativo delle capacità gestionali.
Il cambiamento culturale e comportamentale del pubblico impiego deve essere sostenuto da adeguati sistemi premianti, che rendano effettivo e trasparente il legame tra valutazione delle prestazioni, livelli retributivi e progressioni di carriera.
Allo stesso tempo, occorre impiegare anche i meccanismi disincentivanti previsti dalla normativa in vigore. In effetti, seppure le modalità di risoluzione del rapporto di lavoro pubblico siano formalmente conformi alla disciplina privatistica, in concreto alcuni istituti, quali ad esempio il licenziamento per giusta causa, vengono usati molto raramente. Anche nel caso della dirigenza, i problemi organizzativi e gli eventuali eccessi di organico sono affrontati con strumenti in qualche misura impropri, come l'istituto del collocamento a disposizione, introdotto quale previsione eccezionale e temporanea e divenuto rapidamente una modalità frequente e durevole.
I cambiamenti auspicabili nel campo delle risorse umane sono realizzabili soltanto nel medio-lungo periodo. In questo ambito, più che in altri, emerge quindi l'esigenza di garantire la continuità necessaria a programmare e attuare le riforme, scontando la gradualità degli effetti. Occorre un accordo tra le parti politiche che metta al riparo il processo di trasformazione dall'alternanza nella guida del paese.
Relativamente più semplice risulta l'intervento su altri aspetti del sistema, tra i quali certamente la valutazione.
In ogni caso, il recupero di efficienza e il miglioramento dell'efficacia delle amministrazioni hanno un passaggio obbligato nella costruzione di adeguati sistemi di valutazione, riferiti sia alle singole amministrazioni sia alle politiche nel loro complesso. L'impiego di indicatori che consentano la verifica dei risultati raggiunti e l'adeguata assegnazione delle risorse crea i presupposti per esercizi di benchmarking che permettano di individuare le inefficienze e di introdurre meccanismi di concorrenza emulativa.
Questa strada è promettente e percorribile, come dimostra l'esperienza degli Stati Uniti, dove, all'inizio dello scorso decennio, è stata avviata la definizione di un sistema di indicatori relativi all'intero spettro delle attività del governo federale (Government performance and reults act del 1993). Gli indicatori, individuati in accordo con le singole strutture pubbliche attraverso un processo partecipato, sono attualmente impiegati dalle commissioni parlamentari non soltanto per operare una verifica dei risultati dei programmi, ma anche per guidare le decisioni relative all'allocazione delle risorse.
La valutazione è un mezzo per garantire il coordinamento, la coerenza e l'efficienza di un sistema che sta transitando dalla gerarchia alla rete ed è anche una leva fondamentale per dare concretezza ed effettiva applicazione al principio della trasparenza. La disponibilità di strumenti per la formulazione di un giudizio informato è la base per garantire alla collettività la intellegibilità dell'attività amministrativa e, quindi, il diritto di partecipare al processo di miglioramento della qualità dei servizi e di controllarne i risultati. Uno dei punti nodali del cambiamento amministrativo va riconosciuto nel passaggio dalla "pubblicità alla trasparenza, intesa come diritto a comprendere, non solo a conoscere"1, in modo da garantire l'espressione della sovranità popolare anche nello spazio amministrativo.
E' necessario rimuovere gli ostacoli che hanno limitato finora la valutazione. Parte delle difficoltà sono da attribuire all'ostilità delle amministrazioni alla circolazione delle informazioni sull'attività svolta. In ogni caso, la valutazione richiede competenze tecniche attualmente poco presenti all'interno delle amministrazioni.
Occorre valorizzare il vastissimo patrimonio informativo che risiede presso le amministrazioni, condividendolo e integrandolo, e sviluppare un approccio organico al problema.
Può essere presa a riferimento l'esperienza di altri paesi, dove sono stati impiantati sistemi di indicatori di performance che integrano i diversi livelli rispetto ai quali sviluppare l'attività di valutazione (organizzazioni, programmi, politiche).
In Nuova Zelanda ad ogni programma è associato un sistema di obiettivi operativi (Key results areas), a sua volta collegato ad un più ampio sistema di obiettivi strategici (Strategic results areas). Ispirandosi a questo modello, negli Usa gli obiettivi del sistema di indicatori riguardanti l'azione del governo federale si stanno ampliando dalla misurazione dell'efficacia e dell'efficienza delle singole organizzazioni a quella dei programmi e di intere aree di intervento pubblico (Performance assessment rating tool).
Il caso italiano soffre anche di un altro limite, rappresentato dalla scarsa attenzione che la valutazione riceve da parte delle assemblee elettive. Negli Usa, un forte stimolo viene da esplicite previsioni introdotte dal Congresso nella legislazione.
In conclusione, occorre avviare al più presto la definizione di un sistema, che, prima ancora che di valutazione, è di conoscenza della realtà amministrativa e del contesto in cui essa opera. Se gli impegni di riforma dello scorso decennio hanno avuto esiti così parziali, ciò è almeno in parte imputabile alla scarsa consapevolezza delle aspettative dei cittadini e delle imprese, ed anche dei meccanismi che operano all'interno dell'amministrazione. Conseguentemente, sono stati formulati obiettivi talora poco realistici ed è rimasto forte lo scollamento tra percezione dei bisogni e qualità dei servizi erogati.
Risultano quindi necessari un percorso di negoziazione con le diverse parti del sistema e un'ampia partecipazione dei destinatari degli interventi. Questo coinvolgimento, facendo leva sulle aspettative degli attori amministrativi e della collettività, può consentire di rilanciare con la necessaria convinzione un progetto di rinnovamento che sembra aver perso il vigore iniziale.

Per leggere la sintesi completa della ricerca

 

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