TESI
FORUM PA NET n.109 di
martedì 27 gennaio 2004
 
Un decennio dal decreto Legislativo 29/93, due interventi

Lo scorso 2 dicembre si è tenuto a Roma il seminario dell'Associazione "Amici di Marco Biagi" sul tema "Un decennio dal decreto Legislativo 29/93". L'obiettivo era riflettere assieme ai protagonisti sulle conseguenze di quella pietra miliare per la riforma della P.A. e sulle attuali prospettive di riforma.
Riportiamo qui di seguito due interventi di quel seminario: quello di Mauro Zampini, Presidente della Commissione per il controllo strategico nelle pubbliche amministrazioni centrali e quello di Andrea Mancinelli, attuale capo di gabinetto del Ministro Stanca e allora capo segtetria tecnica di Maurizio Sacconi che, avendo la delega politica per la Funzione Pubblica, del 29/93 fu l'autore.

INTERVENTO DI MAURO ZAMPINI AL SEMINARIO DELL'ASSOCIAZIONE AMICI DI MARCO BIAGI DEL 2 DICEMBRE 2003

Prendo come punto di osservazione, per un bilancio, lo stato dei sistemi di programmazione, dei controlli, delle valutazioni dei risultati e dell'opera dei dirigenti responsabili nelle Amministrazioni ministeriali. Siamo a pieno titolo nel campo del decreto 29 del '93, ancora più precisamente della sistemazione che dà alla materia dei controlli il d.l. 286 del 99, riorganizzandone il sistema e ponendo in capo ad essi, in posizione gerarchica, il controllo strategico, che è l'altra faccia del processo di programmazione strategica. Una premessa è opportuna: la materia dei controlli non appartiene alla categoria delle riforme "auto-attuative", ma a quelle in cui la cornice normativa è il presupposto di una profondissima, spesso radicale trasformazione culturale. La scelta del sistema dei controlli quale motore del cambiamento, operata in questi dieci anni, rappresenta di per sé un'enfatizzazione dello strumento, che è essenzialmente un meccanismo di verifica indiretto, a posteriori, del funzionamento di una struttura, della realizzazione di un obiettivo. Un meccanismo efficace, ma probabilmente non sufficiente, se ad esso non si accompagnano una forte attenzione alla sfera dell'organizzazione, della politica delle risorse umane, della formazione, della scelta delle persone. Quindi, uno strumento importante ma parziale, non esaustivo. Ma soprattutto, uno strumento la cui corretta impostazione richiede la maturazione contestuale di tutte le maggiori novità dell'impianto riformatore: separazione tra politica e amministrazione, principio di responsabilità, cultura del risultato, gestione per obiettivi, efficacia, efficienza, qualità, e quant'altro. Vale a dire, un cambiamento a 360 gradi, un "cambio di pelle" rispetto all'Amministrazione di ieri.

Non c'è da stupirsi - e non ci siamo più di tanto stupiti noi, membri del Comitato nato con il d.l. 286 - se la prima, amplissima, ricognizione sullo stato del processo di programmazione e dei controlli effettuata ai tempi del governo Amato (2000-2001), primo anno di attività del Comitato stesso, testimonia di una totale impermeabilità da parte delle strutture addette ai controlli - in taluni Ministeri ancora inesistenti - e della dirigenza in generale ai dettami e agli obiettivi delle riforme contenute nei decreti 29 e 286. L'impermeabilità non è paragonabile ad un ritardo che, per quanto grave, si può colmare con il tempo: è qualcosa di qualitativamente diverso, perché significa incomprensione e incertezza sul da farsi. E' questo l'esito, inequivoco, dell'indagine conoscitiva di cui sopra, che ha coinvolto i servizi di controllo interno e i responsabili dei CRA (Centri di responsabilità amministrativa), nonchè dell'analisi delle direttive per il 2001, nonostante i Ministri fruissero, per la prima volta, di una direttiva modello emanata dal Presidente del Consiglio e predisposta dal Comitato.

Fu naturale, per il Comitato, ricomposto e parzialmente rinnovato, ripartire nel 2002 dalla diagnosi che emergeva da quella ricognizione, e che poggiava sui seguenti elementi:
1. l'esistenza di un corretto processo di programmazione strategica è condizione perché possano avere sviluppo gli altri controlli - quello di gestione, essenzialmente - e le valutazioni, sui risultati e sulle persone. Da qui la decisione del Comitato di ridurre il focus dell'attività successiva alla costruzione dei processi di programmazione, accantonando per il momento le altre forme di controllo e valutazione.
2. La necessità che la definizione delle priorità politiche discenda direttamente dai Ministri, in ossequio alla responsabilità politica dei medesimi. Questa responsabilità non è delegabile, né surrogabile: esige però, perché il ministro è e deve rimanere un soggetto politico, l'affiancamento di un forte supporto tecnico. La direttiva annuale con cui il Ministro definisce le priorità politiche è infatti un atto squisitamente politico con un forte contenuto tecnico.
3. Le competenze tecniche necessarie a questo supporto trovano la loro sede nei servizi di controllo interno. Nel binomio Ministro - servizio di controllo interno, nel rapporto diretto tra i due soggetti, è la chiave della trasformazione. Dalla ricognizione delle direttive del 2001, emerge drasticamente l'assenza di ruolo dei Ministri e la marginalità dei servizi di controllo, questi ultimi prevalentemente composti di dirigenti da emarginare e/o da esterni caratterizzati da forte preparazione giuridica. I due elementi assieme contengono gli elementi per l'insuccesso dell'operazione.

Per comunicare e verificare questi messaggi, il Comitato incontra nella primavera del 2002 il Presidente del Consiglio, e con lui i Ministri competenti nella materia della pubblica funzione e del programma di governo e il Sottosegretario alla Presidenza; e successivamente la gran parte dei Ministri, quelli disponibili.

Tralasciando per necessità i passaggi intermedi, l'esame delle direttive 2003 rivela, inaspettatamente, un certo numero di amministrazioni ben avviate sulla strada di un corretto processo di programmazione, al punto che alla presentazione del rapporto annuale del Comitato presso il Politecnico di Milano nel maggio scorso, tre Ministeri sono in grado di presentare delle buone pratiche in materia. Non è un caso che nei tre Ministeri - Interni, Giustizia e Difesa - il dialogo con i Ministri si fosse rivelato assai proficuo, e non è un caso che proprio lì si siano visti i primi, sostanziosi risultati. In questi Ministeri, e in qualche altro che si va aggiungendo, è possibile ora avviare, almeno in via sperimentale, il controllo di gestione e, successivamente, la valutazione dei risultati e dei dirigenti responsabili.

Su questo il Comitato sta lavorando e lavorerà, coordinando i servizi di controllo interno: ma ben più efficace ed autorevole sarebbe la sua attività se vedesse la luce una direttiva sul controllo di gestione che lo stesso Comitato ha predisposto e trasmesso per la firme del Capo del governo nel luglio scorso. Direttiva che, tra l'altro, è espressamente prevista nel decreto legislativo n. 286.

Questa la situazione, illustrata con sintesi massima e conseguente, inevitabile superficialità. E' consentito essere ottimisti, ancora, a 10 anni dal decreto 29 e a 4, 5, 6 anni, ormai, dalle riforme cosiddette Bassanini? Direi che è ammesso l'ottimismo se accompagnato da precise e difficili condizioni. Quali sono? Anzitutto, vi è nel Governo e, perché no, nelle forze politiche in generale, la percezione della gravità della situazione, dell'emergenza, del rischio del riflusso sulle posizioni più conservatrici? Questa è la prima questione, sulla quale i comportamenti giustificano un robusto punto interrogativo. La trasformazione reale della nostra Amministrazione non è una operazione tecnica, né amministrativa: è una grande operazione politica, che richiede l'impegno prioritario non già dei dirigenti o dei consulenti, quanto delle forze politiche. Quelle di governo in primo luogo, ovviamente, per le responsabilità rivestite. Ed è una operazione collegiale, dell'intero governo, con il coordinamento, necessario, del Presidente del Consiglio. C'è bisogno, è la mia convinzione, di un momento politico collettivo di riflessione, di preparazione, che abbia alla base il riconoscimento della priorità di questo obiettivo, e dell'emergenza che lo stesso costituisce tra i problemi del Paese. Il coordinamento dei Ministri è materia delegabile dal Capo del governo a un singolo Ministro solo per l'ordinaria amministrazione: non per i passaggi salienti. Una direttiva generale, centrale sottoscritta da un Ministro anziché dal Capo del governo sarebbe una stonatura, ad esempio. Quanto al supporto necessario, la legge lo individua in questo Comitato: ma è ovvio che, se non si crede in esso, si può pensare ad altro. Ma un supporto è necessario, e deve essere raccordato e guidato dal Presidente del Consiglio o, in subordine, dal Sottosegretario alla Presidenza. O, perché no, dal Vice Presidente del Consiglio. Da una figura che sintetizzi l'intera compagine, per chiarezza.

Per finire, poche parole sulla questione della dirigenza. La situazione complessiva che emerge dai rapporti del Comitato, non contiene, né può contenere di per sé, un giudizio sulla qualità della dirigenza. E' però naturale constatare che un processo di modernizzazione dell'ambizione di quello promosso, con la trasformazione culturale che richiede, pone il problema dell'idoneità di chi è chiamato a responsabilità di alta funzione pubblica a far fronte alle esigenze di tipo "manageriale".

Su un terreno singolarmente "pacifico" della nostra accidentata politica interna, quello del funzionamento della P.A., centro destra e centro sinistra, dall'opposizione, si sono reciprocamente accusate di voler applicare una sorta di spoils system nell'alta funzione pubblica, pur avendo manifestato e promosso orientamenti legislativi, con i propri governi, rispondenti ad una medesima tendenza, anche se di diversa estensione applicativa. Orientamenti riconducibili alla necessità di avvicendare i dirigenti considerati non in linea con le esigenze di cambiamento.

Si fronteggiano due esigenze sacrosante, anzi tre: quella della migliore dirigenza possibile; quella di evitare meccanismi di fatto che facilitino avvicinamenti pericolosi tra funzionari ed esponenti politici; nonché quella di garantire le scelte, almeno quelle di vertice, alla politica. Al riguardo, si ricorre sovente, non solo per gli incarichi di diretta collaborazione, ma anche per quelli di direzione e di gestione, al concetto di "fiducia" tra Ministro e prescelto. Tutto bene se si tratta, in questo secondo caso, di fiducia nella professionalità: ma il termine fiducia contiene un dato di ambiguità rispetto a rapporti fondati su altra base. Credo che una soluzione, tra le possibili, attenta a tutte e tre le esigenze possa essere, con le dovute messe a punto, quella di salvaguardare la scelta finale in capo alla politica, ma trovando il modo di ridurre l'area di discrezionalità assoluta individuando un filtro che certifichi la presenza di requisiti di idoneità professionalità. I meccanismi possono essere più d'uno, e non è questa la sede per passarli in rassegna.


Relazione di ANDREA MANCINELLI
Decreto legislativo n. 29/93: bilancio di un decennio e prospettive


Conto di darvi spunti di riflessione:
1) ripartendo dalle "Tesi di Mario Rossi", che abbiamo scritto poco dopo il varo dei decreti legislativi 29 e 39 del 1993.
2) Quindi conto di segnalarvi le criticità principali del processo di riforma, che a 10 anni dal varo non si è ancora concluso, neppure sotto il profilo normativo.
3) Ne emergono quindi le prospettive necessarie per una Pubblica Amministrazione che sia funzionale alla competitività del Sistema Paese.

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Siamo partiti da una situazione in cui il pubblico impiego è stato individuato come una delle quattro più consistenti sacche di inefficienza della finanza pubblica ( assieme a previdenza, sanità, finanza locale). Un esempio: gli ultimi contratti del pubblico impiego precedenti al D.L.vo n. 29 (che venivano recepiti in DPR per assicurare loro efficacia erga omnes - poi il D.L.vo n. 29 ha affrontato il problema della rappresentatività sindacale nella contrattazione) sono stati quelli per il triennio 1988 - 91; il costo complessivo stimato e i conseguenti stanziamenti in finanziaria sono stati di 13.000 mld. di lire; il costo effettivo, verificato nel '92 è stato di 26.000 mld. di lire! Uno scostamento del 100%! Di chi la colpa? Di tutti e quindi di nessuno: i contratti venivano sottoscritti da delegazioni di Ministri, assistiti dai propri dirigenti, da un lato, e dai sindacati dall'altro. Poi il DPR di recepimento veniva deliberato dal Consiglio dei Ministri, firmato dal Capo dello Stato, registrato dalla Corte dei Conti.
La confusione dei ruoli, insomma, ha alimentato l'inefficienza. Così pure il personale pubblico era distinto in nove qualifiche funzionali, più i ruoli ad esaurimento, più tre qualifiche dirigenziali. Il dettagliato mansionismo faceva sì di avere un'organizzazione del lavoro sul modello fordista, della catena di montaggio.
Il decreto n. 29 ha voluto perciò:
1) contrattualizzare la fonte del rapporto di lavoro del pubblico impiego, assumendo le norme del codice civile come fonte primaria;
2) riposizionare il ruolo del vertice politico nelle amministrazioni, demandandogli le funzioni di indirizzo e controllo, non quelle di gestione;
3) porre al centro del processo di riforma la dirigenza, attribuendole gli strumenti per l'autonomia necessaria a poter poi rispondere dei risultati ottenuti e dell'osservanza degli indirizzi ricevuti dalla politica;
4) introdurre il controllo di gestione sui costi sostenuti, per potersi correggere in corso di gestione, nonché strumenti per calcolare i costi.
5) l'interconnesione dei sistemi informatici pubblici: l'informatica fin da allora è stata ritenuta essenziale per alleggerire uno Stato pesante e diseconomico. Dopo 10 anni sappiamo:
a. che le potenzialità di Internet hanno tardato ad entrare nella logica dell'AIPA;
b. che l'AIPA non aveva potere di incidere sulle autonomie locali;
c. che la pianificazione del fabbisogno informatico era slegata dalla pianificazione finanziaria: anche per queste ragioni è stato previsto, con l'attuale Governo, il Ministro per l'Innovazione e le Tecnologie.
Il "diritto di accesso" del cittadino alle mura rigide delle competenze amministrative rischia di essere l'ingresso in un "museo degli orrori" ( incomunicabilità tra uffici, disorganizzazione e scarsa reperibilità dei carteggi, ecc.): il diritto di accesso, la trasparenza verso l'utenza, sono variabili dipendenti dalla trasparenza e dalla circolazione delle informazioni all'interno degli apparati pubblici. Allora il diritto di accesso può divenire un diritto all'informazione e ogni luogo, anche l'abitazione, può essere buono per comunicare con tutte le istituzioni pubbliche.

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La semplificazione delle procedure è stata intrecciata alla semplificazione dell'organizzazione dei pubblici uffici. V'è stata continuità nei processi di riforma delle pubbliche amministrazioni, anche se con problemi diversi e con diversa intensità si stanno conducendo ancora quattro processi di riforma che vanno tenuti in stretto raccordo tra loro, per alleggerire lo Stato e la Pubblica Amministrazione in genere:
1) unicità, autonomia e responsabilità dei responsabili dei servizi pubblici;
2) reti telematiche;
3) sussidiarietà verticale;
4) sussidiarietà orizzontale: la presenza fisica dell'Amministrazione può essere sempre più sostituita da reti telematiche e dal trasferimento di responsabilità direttamente sulle persone fisiche e giuridiche: il che rappresenta una condizione per la sostenibilità finanziaria del federalismo.
Un esempio: lo sportello unico per le imprese - si può attribuire alle associazioni rappresentative delle imprese il compito di "sportello", certificato dal potere pubblico. La Pubblica Amministrazione da gestore può divenire regolatore, certificatore, invece che gestore diretto; fa un passo indietro e ha fiducia nella capacità di iniziativa e di autorganizzazione della società civile, fissando gli standard minimi di prestazione da assicurare, valorizzando l'aggregazione di portatori di interessi collettivi, controllando e tutelando la qualità degli operatori, degli investitori, dei consumatori.

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La burocrazia La burocrazia europea non appare migliore di quelle nazionali, cerca di ampliare la propria sfera, appare invasiva.
La burocrazia italiana ha gravi difficoltà: di conoscenza delle lingue straniere; di saper utilizzare al meglio i fondi strutturali, gli altri strumenti di programmazione, in genere la gestione dei progetti. La costruzione delle politiche vede l'Italia attivarsi solo al momento finale, quando sono state già elaborate le proposte da sottoporre a decisione politica.
Se si sta ampliando e non riducendo il gap di capacità competitiva italiana, ciò dipende anche da una riforma della P.A. che prosegue da 10 anni, iniziata nel '93 (Sacconi), rivisitata nel '94 (Cassese), nel 97 - 99 (Bassanini), nel 2001 - 2002 (Frattini). Il rischio è quello di una riforma che ha messo in moto un sistema immobile, con un eccesso di stabilità ed al tempo stesso con eccessi di precarietà (vi sono stati due azzeramenti per legge degli incarichi dirigenziali nel giro di 3 anni).
Vi sono modifiche normative ancora necessarie e preannunciate:
ad es.: 1) un tempo minimo dell'incarico dirigenziale, che oggi non c'è, ma che dovrebbe essere collegato con l'arco temporale della proiezione pluriennale del bilancio; 2) spoils system solo per gli incarichi più alti ( Segretari generali e Capi Dipartimento).
Vi sono rischi di aver decontrattualizzata, e quindi ripubblicizzata, la fonte che regola il rapporto tra amministrazione e dirigente: oggetto, durata e obiettivi sono nell'atto unilaterale di conferimento e non nel contratto. Ciò rischia di alimentare il rafforzarsi di una doppia giurisdizione, quella del lavoro e quella amministrativa (questa è una delle maggiori differenze tra manager pubblico e privato: il primo deve rispondere a quattro giudici invece che a due (oltre al civile e al penale, anche al giudice amministrativo e a quello contabile).
C'è, in corso di esame parlamentare, un disegno di legge per sottrarre alla contrattualizzazione una categoria di pubblici dipendenti ( i vigili del fuoco).
Se una norma è davvero necessaria, è quella che serve ad affidare scelte di gestione al dirigente, secondo i canoni privatistici, rispondendo dei risultati senza altri vincoli normativi che non siano quelli strettamente necessari ad una pubblica amministrazione: per es. quelli, nell'attività negoziale, per garantire imparzialità e libera concorrenza; nell'attività di spesa, i vincoli per il rispetto dei tetti di spesa; nell'organizzazione del lavoro, i vincoli per la tutela dei lavoratori dipendenti. Ma, per il resto, occorre assicurare la capacità di agire in base a norme del diritto civile, con un contratto individuale forte (che non siamo ancora capaci di applicare, nonostante l'art. 2077 del codice civile ci dica che può liberamente derogare - in melius- rispetto al CCNL).
Se i dirigenti non hanno effettivi strumenti e poteri di gestione delle risorse umane e finanziarie, allora l'autonomia è scarsa, quindi è scarsa la possibilità di valutazione, quindi è scarsa la responsabilità.
Se la mobilità degli incarichi dirigenziali non dipende dalla valutazione di ciò che il dirigente riesce a fare, non riusciremo a fare un salto di qualità.
L'azione per obiettivi e il collegamento con il bilancio sono determinanti: il punto è cruciale non solo per la dirigenza in sé, ma se si vuole un'amministrazione "per obiettivi" invece che "per adempimenti"( già con le norme vigenti, dovrebbe essere nato un bilancio economico, ma non c'è). Vi sono già strumenti che l'amministrazione dovrebbe avere l'intelligenza di collegare tra loro:
- le note preliminari al bilancio di previsione, con obiettivi triennali;
- la direttiva annuale per l'azione amministrativa (con obiettivi annuali);
- gli incarichi individuali ( con obiettivi per la durata dell'incarico);
- la contrattazione integrativa per i dipendenti ( con obiettivi per l'incentivazione).
Collegando questi strumenti, dando coerenza a questi quattro momenti di definizione di obiettivi, un'intera struttura può essere premiata per il raggiungimento di veri risultati!
La "direttiva - madre" del Pres. Berlusconi ha reinnescato un processo, un anno fa: occorre proseguirlo, verificarne l'attuazione, correggere gli scostamenti. Se il processo di riforma viene guidato solo dai giuristi, gli obiettivi in linea con quelli del programma di Governo, il budget, l'innovazione tecnologica cadono in secondo ordine.


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