IL NUOVO ASSETTO DEGLI INCARICHI DIRIGENZIALI: LA DIRIGENZA TRA

AUTONOMIA GESTIONALE E RESPONSABILITA’ DI RISULTATO

Convegno organizzato dall’Associazione Allievi SSPA – Dirigenti per l’innovazione

Chairperson: Andrea Tardiola

Relatori:

BRUNO DENTE:

Direttore Scientifico Istituto per la Ricerca Sociale di Milano;

Professore Ordinario di Analisi delle Politiche Pubbliche del Politecnico di Milano.

GIUSEPPE CACOPARDI:

Presidente SECIN,

Ministero delle Politiche Agricole e Forestali.

MAURO BONARETTI

Programma "Cantieri per il cambiamento nelle amministrazioni pubbliche";

Dipartimento della Funzione Pubblica.

FRANCO LISO:

Professore Ordinario di Diritto del Lavoro e della Previdenza Sociale,

Università di Roma "La Sapienza".

VALERIA CHIAROTTI:

Consigliere Corte dei Conti.

DOMENICO IARIA:

Segretario Società Toscana degli Avvocati Amministrativisti.

Interventi:

ANDREA TARDIOLA:

"Buona sera. Rinnoviamo un appuntamento che già dal Forum PA dell’anno scorso l’Associazione Allievi aveva proposto. Un momento di discussione che quest’anno, per altro, è anche raddoppiato: ieri si è infatti già tenuta una iniziativa di grande successo sulla riforma dell’art. 51 della Costituzione e sul rapporto tra management pubblico e donne.

Sono contento dalla partecipazione numerosa, resa forse meno visibile dall’ampiezza di questa sala, partecipazione che da una parte ripaga degli sforzi fatti per l’organizzazione di questo appuntamento, dall’altra ci gratifica, anche perché vi confesso che la scelta di questo tema è stata una scelta abbastanza articolata, perché in questo momento discutere del nuovo sistema degli incarichi – e più in generale del momento in cui ci troviamo all’interno del processo di trasformazione della dirigenza, avendo in Parlamento un disegno di legge in discussione – avrebbe potuto presentare dei rischi. Questo perché la discussione su tale disegno di legge si è polarizzata soprattutto su un punto, quello dello spoil system degli incarichi. Per altro a regime il disegno di legge governativo non cambia il sistema dello spoils system, e prevede invece un sistema di spoils esteso a tutte le prime fasce una tantum al momento dell’attuazione, e un sistema di rotazione per le seconde fasce. Grazie proprio a questa scelta relativa ad una tantum nasce la polemica sulla natura strumentale piuttosto che sistematica della disposizione.

Tuttavia ci sembrava che non fosse l’unico argomento sul quale ragionare, ma che ce ne fossero altri, e che questo rappresentasse solo un tassello di un mosaico più ampio, cioè l’analisi sulla condizione attuale del dirigente come figura capace e con la possibilità di gestire risorse per la realizzazione di obiettivi nelle organizzazioni in cui opera.

Per questo abbiamo immaginato questa discussione come un percorso, dove riuscire a sviluppare anche altri elementi del mosaico. Vado adesso ad elencarne alcuni, lasciando che siano poi i nostri graditi ospiti a sviluppare le loro riflessioni.

Sicuramente, come ho già detto, c’è un quadro giuridico di riferimento in trasformazione, e questo è un primo elemento. Ma l’altro elemento che per i dirigenti pubblici (questo convegno come sapete è promosso dall’Associazione Allievi della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, che è un’associazione di dirigenti) assume grande interesse, è ragionare sulle possibilità e sulle effettive capacità che ha oggi un dirigente pubblico di gestire e utilizzare risorse nelle organizzazioni in cui lavora. A che punto siamo nella fase di trasformazione e di realizzazione di questo passaggio? E i sistemi di misurazione e valutazione delle prestazioni, a che punto di sviluppo sono? E in che misura sono limitati dal limite della effettiva possibilità di gestire risorse e di intervenire con facoltà decisionali effettive sulle materie in cui si opera? E naturalmente ci chiediamo come si incrocia con tutto ciò la materia dei sistemi di controllo, e più ancora, come elemento di sfondo ci chiediamo all’interno di quali modelli organizzativi andiamo a porre tali problemi, tanto più che in Parlamento esiste un disegno di legge per la riapertura delle deleghe nell’organizzazione del centro.

Tra l’altro, una considerazione ulteriore, che quindi offro come stimolo ai partecipanti, potrebbe essere la seguente: che tipo di strumenti sono necessari per completare questa trasformazione? Solo strumenti di tipo normativo, come quelli che ci vengono proposti, oppure – e la discussione ci sembra interessante da questo punto di vista – per completare o quanto meno fare avanzare questo processo di trasformazione sono necessari, oltre l’assetto normativo di cui disponiamo (o di cui disporremo tra poco con queste norme nuove), anche interventi modificativi di tipo operativo, gestionale, organizzativo nelle strutture?

Forse aggiungo un’ultima cosa prima di presentare i nostri ospiti: una sensazione personale, che però vorrei condividere con voi, dopo averlo fatto con altri colleghi. La sensazione è che in questo periodo vi sia come un timore a sviluppare una discussione che possa contenere anche elementi critici per queste tematiche, quasi che manifestare alcune posizioni critiche in un’analisi di sistema articolata, o formulare delle ipotesi argomentative differenti possa generare poi delle conseguenze negative sui destini di ciascuno. Questo è un segnale negativo. Direi che almeno da parte nostra cerchiamo di non badarci, o quanto meno di farci forza e di proporci, invece, come sede di discussione su temi come questi, che sono sicuramente temi caldi, ma che, forse anche perché siamo giovani, spaventano meno.

Vado alla presentazione dei nostri ospiti. Dicevo che abbiamo pensato quasi ad un percorso di discussione.

Aprirà Bruno Dente, che è professore di Analisi delle Politiche Pubbliche al Politecnico di Milano, e che recentemente ha presentato un suo lavoro sulla rivista "il Mulino", dove ha sviluppato delle argomentazioni molto interessanti sui temi di oggi. Sarà poi la volta di Giuseppe Cacopardi, che è stato ed è un dirigente pubblico. E’ stato dirigente al Ministero del Lavoro, dove ha diretto strutture molto complesse e "pesanti", mentre invece oggi si trova ad un altro ufficio di quelli di "trincea": è il Presidente del SECIN al Ministero dell’Agricoltura, quindi potrà testimoniarci due esperienze differenti ma entrambe valide ai fini del nostro discorso. Mauro Bonaretti, invece, fa parte della task-force del progetto "cantieri" presso il Dipartimento della Funzione pubblica, è un esperto di sistemi di valutazione delle prestazioni del personale, e devo riconoscergli il merito (perché l’ho misurato personalmente) di aver generato lavori che sono stati molto utili per chi poi ha lavorato negli uffici proprio sui sistemi di valutazione.

Valeria Chiarotti, che è Consigliere della Corte dei Conti e che ringrazio in particolar modo, perché ci parlerà dei contenuti del referto che è stato presentato in Parlamento da pochi giorni: il referto sull’attuazione del sistema degli incarichi.

Domenico Iaria, Segretario della Società Toscana degli Avvocati Amministrativisti, che con Franco Liso, giuslavorista professore alla Sapienza di Roma, nonché docente alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione (dalla quale provengono diversi dei partecipanti a questo convegno), ci aiuteranno ad affrontare anche il problema legato al sistema delle tutele e la coerenza di questa trasformazione tra l’ambito pubblico e l’ambito privato del sistema degli incarichi e le ricadute che può avere anche sulle possibili controversie.

Forse questo è un altro elemento che potrebbe essere interessante: le eventuali code giudiziarie che in fase di attuazione di questa legge che è in Parlamento potrebbero verificarsi, perché alcune perplessità sono state avanzate da giuristi e costituzionalisti.

Credo di non dover dire nient’altro, e passo la parola al professor Dente.

BRUNO DENTE:

"Grazie, io sono molto grato di questo invito. Sono anche abbastanza stupito dell’interesse che ha questo tema. Tuttavia, io non parlerò dell’attribuzione degli incarichi dirigenziali. Parlerò invece dei presupposti organizzativi, e quindi di una diversa articolazione del problema.

Diciamola così: quando agli inizi degli anni Novanta - in buona parte sotto la spinta di "tangentopoli" più che sotto la spinta del dissesto della finanza pubblica - abbiamo cominciato come Paese a porci seriamente il problema di una riforma radicale della pubblica amministrazione, il tema che abbiamo avuto di fronte era fondamentalmente quello del livello di responsabilità dell’amministrazione, nel senso che il problema a cui dovevamo rispondere era quello della responsabilità.

Il problema della responsabilità naturalmente implica, da un lato il problema della legalità (ma su questo ci sono illustri maestri e non ho la minima intenzione di entrarci), dall’altro il problema della discrezionalità (cioè in tanto vi è una responsabilità, in quanto si può scegliere).

Io credo che dall’epoca Cassese in poi ci siamo resi conto che, se volevamo dotarci di una pubblica amministrazione moderna, da un lato dovevamo ridurre i vincoli di natura giuridica, e cioè dovevamo di fatto ampliare quello che i giuristi chiamano "discrezionalità tecnica", cioè la capacità di svolgere le azioni, e dall’altro dovevamo rimuovere una serie di ostacoli che continuavano a frapporsi alla chiara identificazione della linea di responsabilità.

Questi ostacoli erano: primo, ovviamente, i controlli esterni. Cioè: nella misura in cui l’efficacia di ogni atto amministrativo era sospesa a seguito di un controllo esterno (da parte del Co.Re.Co., da parte della Corte dei Conti ecc.), era difficile considerare interamente responsabili gli autori di quell’atto per l’atto medesimo. Potevano sempre dire: "hanno detto che andava bene, qual è il problema?". E questo è stato il primo passaggio, ed è stato quello più compiuto di tutti. Qui, se vi ricordate, abbiamo sostanzialmente abrogato l’intera materia dei controlli esterni e adesso, con la riforma costituzionale, abbiamo anche abolito l’organo.

Il secondo punto era il problema della sovrapposizione tra politica e amministrazione - e su questo magari tornerò dopo. Qui il problema fondamentale era: l’atto di chi è? Dovevamo riuscire a trovare un modo di distinguere – e distinguere seriamente – tra gli atti che ricadevano sotto la responsabilità dell’indirizzo politico e gli atti che ricadevano sotto la responsabilità dell’amministrazione, e quindi – si suppone – all’interno di un giudizio tecnico. E una decisione tecnica è una decisione che è presa da tecnici, non è necessariamente una decisione che ha margini di certezza maggiori di quanto ne abbia una decisione politica, ma è comunque una decisione rispetto alla quale è giusta la critica per cui non è sensato "porla ai voti", mentre una decisione politica è una decisione che è sensato porre ai voti, nell’ambito del principio di maggioranza.

Il punto era che la fase precedente vedeva porsi in tutte le amministrazioni pubbliche, sia pure in maniera differenziata (e comunque sia nelle amministrazioni che avevano al vertice organi collegiali, come le giunte comunali o provinciali o regionali, sia in quelle che avevano al vertice organi monocratici, come i ministeri) il problema per cui non era chiarissimo chi decideva che cosa, quindi quando al ministro o al sindaco si rimproverava qualcosa, questi rispondeva "colpa dei miei tecnici", quando si andava dai tecnici dicevano "questo m’ha detto di farlo il ministro"… dopo di che non si capiva più nulla. Il secondo nodo, quindi, era sostanzialmente quello del rapporto politica - amministrazione.

Il terzo punto per aumentare la responsabilità era il problema che, per dirla con una battuta, si può definire dello "staff e line" e cioè, fondamentalmente, il fatto che nelle amministrazioni pubbliche italiane tradizionalmente chi è responsabile della gestione delle risorse, non è responsabile del conseguimento degli obiettivi; e chi è responsabile del conseguimento degli obiettivi, non lo è delle risorse che ha a disposizione. Tipicamente, cioè, le finanze sono controllate da strutture organizzative specifiche che si occupano del controllo delle finanze e che hanno una serie di poteri (autorizzatori ecc. ecc.) su un atto di spesa. A questo si aggiunge il fatto che il personale tende a dipendere e ad essere, come dire, amministrato più che governato (perché in realtà non viene governato molto) da direzioni del personale le quali non hanno la responsabilità finanziaria.

Quindi, avevamo questi tre elementi fondamentali (guardate che vi faccio una mia lettura e non ho alcuna pretesa che la cosa non sia discutibile, anzi spero che sia discutibile ed anche discussa), e abbiamo dovuto cercare di elaborare un qualche modello che ci permettesse di superare questi livelli di irresponsabilità.

Per quanto riguarda i controlli esterni, è stata la cosa più facile: si è passati semplicemente alla loro abolizione. E devo confessare che continuo ad essere d’accordo che sia una buona idea.

Per quanto riguarda la distinzione politica - amministrazione avevamo due problemi: il primo era capire che tipo di decisioni può prendere il politico, e questo problema è stato definitivamente risolto mi pare dal 1981, stabilendo non solo che certe decisioni il politico non le può prendere, ma che se colui che le deve prendere non le prende, nemmeno in questo caso le può prendere il politico e l’unica cosa che quest’ultimo può fare, è nominare un altro al suo posto per prenderle. Da questo punto di vista, la differenza con la situazione precedente alla 648 non poteva essere più evidente, per tutti quelli che ricordano la storia.

Risolto questo punto, ci siamo posti il problema inverso, cioè, in termini banali (e qui inizio ad entrare nel merito): sulla base di quali presupposti il politico prende le decisioni di indirizzo politico che gli spettano?

Si dice: il politico definisce gli obiettivi; il manager, invece, gestisce le risorse per raggiungere gli obiettivi. Ma quali obiettivi siano raggiungibili attraverso quali e quante risorse, è un giudizio tecnico o un giudizio politico? E’ un giudizio tecnico, non c’è dubbio. E però il politico fa l’attribuzione delle risorse, quindi il politico non può limitarsi a dare dei giudizi politici (cioè, ad esempio, stabilire che bisogna fare la Salerno–Reggio Calabria piuttosto che la Roma–Bari), perché il politico può certamente dire questo, ma poi quanti soldi ci vogliono è un giudizio tecnico. E infatti nei sistemi assennati il budget non lo attribuisce il vertice al sottoposto, bensì lo propone il sottoposto al vertice.

Vi racconto un aneddoto che mi ha fatto morire dal ridere. Una volta mi ha telefonato il direttore generale del comune di Genova, che era l’ex amministratore delegato di Dalvin, e mi ha detto: "Professore, qui è un disastro… Io mi ricordavo la prima riunione di budget in tutte le aziende in cui sono stato: era un bagno di sangue, tutti uscivano furibondi perché l’amministratore delegato li aveva "schiaffeggiati". Qui invece tutti mi fanno i complimenti e mi dicono "Davvero vuoi fare queste cose ma come sei bravo ecc. ecc.", perché il principio è stato invertito: sono loro che mi devono dare gli obiettivi". Mentre invece normalmente non è così, normalmente si dice: sulla base delle risorse che ho, io penso di raggiungere questi determinati obiettivi. Dopo di che, il capo è quello che dice: no, un accidenti, tu devi raggiungere obiettivi molto più ambiziosi con la stessa quantità di risorse. E’ così che in generale funziona, non viceversa, nelle imprese private. Invece, nelle amministrazioni pubbliche, ci sono alcune difficoltà in questo senso.

Allora il problema che si poneva era quello di creare delle strutture tecniche di supporto all’indirizzo politico: gli uffici di diretta collaborazione. E guardate che tutta la materia dei controlli interni (su cui mi sono affaticato troppo negli anni passati e quindi non ho nessuna intenzione di intervenire in tal senso), era tutta legata all’idea di rafforzare le competenze tecniche al servizio dell’indirizzo politico. Questo sono i controlli interni: consistono nel fornire delle capacità tecniche a gabinetti che sono pieni di capacità tecniche di tipo legislativo, ma che di altri tipi di capacità tecniche, ahimè, ne hanno poche, e che per altro sono terribilmente dipendenti dalle amministrazioni di settore per quanto riguarda le informazioni tecniche necessarie per l’indirizzo politico. Qualcuno, a proposito degli uffici di diretta collaborazione, ha detto che sarebbero una duplicazione o uno spreco… ben vengano una duplicazione o uno spreco di questo genere: ci vogliono delle competenze tecniche al servizio degli organi di indirizzo politico. E questa era dunque la seconda questione.

E infine c’era il problema "staff e line", cioè il problema di come rendere i dirigenti tecnici responsabili per le risorse. Qui, però, si pongono due problemi molto semplici: il primo è che contemporaneamente, per motivi che non sto a dire, si è voluto ridurre il numero dei ministeri. Bisogna precisare, però, che non esiste nessuno al mondo che possa coordinare 20 dirigenti, si può al massimo discutere se si può arrivare a coordinarne 10, e quindi se un ministero è organizzato in 25 direzioni generali, non esiste nessun singolo signore che sia in grado di coordinare 25 direzioni generali: su questo la letteratura di management è assolutamente compatta. Fare il segretario generale è una bellissima idea, ma se ha 25 riporti non è bello per nulla… Quando il mio amico Stefano Parisi è diventato direttore generale del comune di Milano aveva 66 riporti, li ha ridotti a sei di linea e quattro di stanza, perché era l’unico modo in cui riusciva a fare il direttore generale del Comune di Milano. Quindi c’è un problema, banalmente, di numero: se tu fai delle organizzazioni molto grosse con un unico vertice politico, devi poi però riuscire a risolvere questo tema. E questo è quindi l’aspetto più banale, ma proprio perché banale bisogna dirlo.

L’alternativa era dunque quella di riorganizzare i ministeri in modo da renderli maneggevoli: da qui l’invenzione dei dipartimenti. I dipartimenti dovevano essere sostanzialmente le unità organizzative fondamentali con al vertice un capo (e qui poi mi legherò al tema dello spoils system), dal quale dipendeva sia il raggiungimento degli obiettivi sia il governo delle risorse. Cioè, detto in termini banali, dovevano avere al loro interno il governo delle risorse economiche e il governo delle risorse umane, professionali, delle tecnologie e di tutte le risorse necessarie per raggiungere i loro obiettivi. Questo era il modello: il tutto era basato fondamentalmente sull’idea di aumentare in questo modo la responsabilità dell’amministrazione.

Guardate che questo modello non è tanto originale: in questa forma è stato più o meno inventato durante i governi Thatcher in Inghilterra, ma è addirittura un modello antecedente allo Stato napoleonico per ministeri, si chiamava modello dello "Stato patrimoniale" e, se vi interessa, è sempre sopravvissuto in Svezia per un motivo brutale: il re di Svezia era Bernadotte, il quale, essendo un generale di Napoleone, odiava lo stesso Napoleone e non ha mai voluto applicare la riforma napoleonica all’amministrazione… Ragion per cui se voi chiedete quanti sono i dipendenti del Ministero della Pubblica Istruzione svedese, sono 45. Dal ministero dipende un’agenzia molto rilevante che ha altri 350 dipendenti e che si occupa della valutazione e della distribuzione delle risorse, mentre le scuole dipendono dagli enti locali.

Ad ogni modo, il modello era quello: da un lato bisognava rafforzare gli uffici di diretta collaborazione e, dall’altro, spaccare le organizzazioni ministeriali in dipartimenti che riportassero al loro interno il governo delle risorse. Questo avrebbe implicato una serie di cose, che forse non potevano farsi tutte insieme, ad esempio occuparsi della Ragioneria generale dello Stato e delle ragionerie centrali, argomento di cui non si vuole mai occupare nessuno.

Per far quadrare tutto questo sistema, il meccanismo individuato era quello dello spoils system.

Il meccanismo dello spoils system significa sostanzialmente che la nomina ai vertici dei dipartimenti deve essere fiduciaria solo sulla base di requisiti di competenza professionale. La scommessa, perché di scommessa si tratta, era che a questo punto il capo del dipartimento era messo in grado di svolgere la doppia funzione - che per altro svolge benino in una serie di strutture (immagino soprattutto il direttore generale di un comune) -: da un lato garantire la politica sul fatto che certamente è stato messo lì per raggiungere alcuni obiettivi politici, dall’altro e contemporaneamente garantire l’amministrazione che, essendo lui un tecnico, essendo lui un professionista, capisce le ragioni della tecnica e della professione nei confronti della politica. Questa cosa però doveva essere relativamente limitata, nel senso che la logica voleva – credo che sia stato fatto solo in regione Toscana, ma non sono sicurissimo – che gli incarichi dirigenziali ai livelli inferiori li attribuisse il capo-dipartimento, nel senso che anche quest’ultimo tipo conferimento è un giudizio tecnico, dunque è più adatto se fatto da un tecnico. Questa era la logica.

Devo dire che in una vecchia commissione fatta all’epoca di Berlusconi 1, in cui ero stato nominato da Giuliano Urbani, avevo cercato disperatamente di proporre una forma di conferma parlamentare per gli incarichi di nomina politica, ma questa proposta non ha mai avuto il minimo successo, né tra i dirigenti né tra i politici. Ce n’è un piccolissima traccia nel d.p.r del 1981, quando si dice che le commissioni parlamentari possono chiedere informazioni su chi è nominato, ma credo che non l’abbiano mai fatto. Naturalmente ci sarebbero tante cosa da dire, questo è solo un meccanismo estremo che vi ho presentato.

Ecco, quello che io vorrei dire – e con questo concludo – è molto banale: una trasformazione del modo di diventare dirigente pubblico e dell’attribuzione degli incarichi dirigenziali ha bisogno di presupposti organizzativi, e una diversa organizzazione dell’amministrazione centrale ha bisogno di un nuovo modo di provvista degli incarichi dirigenziali. Se c’è uno solo di questi due fattori, non funziona, se non c’è nessuno dei due, evidentemente funziona ancora meno. Ma ci devono essere tutti e due. E’ tutto qui, è tutto banalmente qui.

Dopo di che, una cosa ai giovani: i saperi tecnici impliciti nel fare il dirigente pubblico sono saperi tecnici sempre più rari, nel senso che quando io mi sono laureato – non oso ricordare quando – il corso di Diritto Amministrativo era uno smilzo libretto. Quando mia figlia si è laureata due o tre anni fa, era una roba assolutamente micidiale… la complessità dei campi di intervento, delle modalità di intervento è aumentata tantissimo. Io, se fossi in voi, non chiederei nessuna garanzia, per il banale motivo che la garanzia ce l'avete nel fatto che quelli che sanno fare quelle cose, sono pochi. Non c'è un ampio mercato del lavoro. Ai livelli in cui mi sono mosso e in cui in parte continuo a muovermi, si dice spesso: "Cerchiamo qualcuno che sia bravo". Ma devo dire che non ce ne sono tanti in giro, non solo di bravi, ma che sappiano occuparsi di quella determinata cosa richiesta, ad esempio dell'uso dei fondi strutturali... cioè una cosa molto "esoterica" che conoscono 350 persone, se capita, e questi, certamente, se sono bravi non stanno a spasso, non hanno bisogno di garanzie e passano da un posto all'altro.

Questo è uno dei pochi punti di ottimismo che vi posso dare: un po' di mercato dei dirigenti pubblici in periferia c'è, e ce n'è tanto, nel senso che c'è molta gente che passa da una ASL all'altra, da una regione all'altra, chiamata magari per dirigere una ASL,. Così come c'è molta gente che passa da un comune all'altro come direttore generale o come vicedirettore generale, indipendentemente da qualunque legame politico (il comune di Milano è un comune notoriamente dominato dal polo e gli ultimi due o tre assunti sono due ex direttori generali di due comuni dell'Ulivo).

Il problema è quello di rivendicare una struttura organizzativa e una modalità di attribuzione degli incarichi congruente ad essa, perché altrimenti il meccanismo della responsabilità e la capacità di ricostruire le linee di responsabilità vengono immediatamente compromesse. Uno dei problemi della Francia è proprio questo: è compromessa la capacità di capire chi diavolo ha deciso certe cose, per il motivo inverso, e cioè perché le burocrazie tecniche sono troppo forti, e non per i problemi che abbiamo sempre avuto in Italia. Questi sistemi sono i sistemi più fragili.

Il tentativo compiuto negli anni Novanta va dunque in questa direzione. Che giudizio dare di quello che sta succedendo adesso? Alcune cose sono positive: quando c'è l'affermazione del segretario generale come amministratore delegato del Ministero (che comunque è una semplificazione che presenta difficoltà tecniche), c'è l'idea che c'è un capo da cui dipende qualcuno. In tutte le regioni in cui ho visto recentemente costituire dei coordinatori - negli anni ottanta c'erano tutti i direttori di settore che ovviamente si opponevano alla nomina dei coordinatori - adesso le cose sostanzialmente funzionano: i direttori generali delle ASL funzionano, i direttori generali dei comuni funzionano.

C'è un po' di mercato politico? Sì, forse anche, ma alla fine la cosa rilevante è che ci sia un mercato tecnico e soprattutto che si imponga tra i criteri di valutazione - e questo si sta imponendo - il fatto di aver girato più amministrazioni. Il fatto di avere esperienze esterne, il fatto di non essere un figlio del luogo, di essere nato, cresciuto e vissuto lì (cosa che sta facendo, devo dire, male all'Università italiana e temo che faccia anche peggio alle pubbliche amministrazioni), diventa uno dei criteri fondamentali.

Dopo di che, a questo punto le carriere si fanno come si fanno le carriere nel settore privato, cioè spostandosi da un posto all'altro, magari spostandosi dal pubblico al privato, dal privato al pubblico ecc. Non perché nel privato ci sono dei saperi tecnici impliciti, però certamente questo punto è un punto assolutamente centrale.

Ho parlato più di quanto volessi. Con ciò non vi ho detto nulla sul criterio per l'attribuzione degli incarichi dirigenziali... solo una battuta: per favore, non diciamo che tra i criteri per l'attribuzione degli incarichi dirigenziali ci deve essere la valutazione dei dirigenti, perché la valutazione dei dirigenti non c'è. Non esiste in nessuna amministrazione dello Stato un sistema adeguato di valutazione dei dirigenti. Quindi è perfettamente inutile immaginare che questo sia il parametro per l'attribuzione degli incarichi. Prima lo dobbiamo fare, poi forse possiamo utilizzarlo come parametro.

TARDIOLA:

Ringrazio il professor Dente. Giuseppe Cacopardi del SECIN del Ministero dell’Agricoltura.

GIUSEPPE CACOPARDI:

Sono un po’ perplesso su che tipo di intervento fare, se seguire la scaletta che mi ero preparato, una scaletta un po’ ordinata, o se raccontarvi le mie esperienze di direttore generale, come una volta ci chiamavamo ancora (adesso pare che non ci possiamo più chiamare così: siamo dirigenti preposti ad uffici di livello dirigenziale generale).

Io volevo cogliere l’occasione di interloquire con il prof. Dente per dire che io, nella mia funzione di direttore generale, non sono riuscito quasi mai a fare cose che avessero un significato esclusivamente tecnico: non mi è proprio mai capitato.

Al contrario ho sempre dovuto prendere decisioni che avevano una chiarissima conseguenza politica (nelle scelte dei programmi del fondo sociale europeo, piuttosto che nella gestione delle vertenze sindacali o nella politica del collocamento, del mercato del lavoro ecc...). E mi sarei sentito, come dire… un po’ sminuito nelle mie funzioni se avessi dovuto discutere di questo con un capo dipartimento. Io discutevo con i ministri o almeno con i sottosegretari (come quello qui a fianco [rivolgendosi a Franco Liso]), ma quando erano sottosegretari, non professori universitari. Certo che discutere con Franco Liso mi dà dei contributi tecnici importantissimi, però era importante perché io mi sentivo al servizio del Governo in quel momento. Quindi dovevo prendere una decisione e non me la sentivo di prenderla da solo, né di prenderla da un punto di vista esclusivamente tecnico, perché noi non stiamo facendo automobili, scarpe o altri prodotti industriali. Noi stiamo organizzando la vita politica. Certo, sto parlando di un governo molto centralistico, ma naturalmente parlerò anche della riforma costituzionale.

Quindi io andavo a consultare il sottosegretario che aveva la delega su quella determinata materia e che era un personaggio che andava tutti i giorni in Parlamento a rispondere ai deputati di quello che il Ministero del Lavoro faceva, e con lui decidevamo le cose da fare. Certamente interloquivo anche da un punto di vista - se volete - tecnico, offrendo una serie di alternative di soluzioni al problema che avevamo, però volevo che la decisione venisse presa dall’organo politico.

Faccio questo discorso perché il prof. Dente è, amichevolmente, reo confesso. Cioè, lui ha detto che tutta questa riforma su cui ci stiamo abbarbicando è nata da tangentopoli. Quindi è nata in un momento in cui l’opinione che noi tutti avevamo della classe politica era la più bassa possibile. Evidentemente non ci si fidava proprio. Io credo che sia importante riflettere oggi su questa nostra valutazione come cittadini e ovviamente anche come dipendenti pubblici che devono cercare di accompagnare l’Italia in questa riforma della politica che si chiama "bipolarismo".

Tutti noi ci dobbiamo impegnare a credere che questo bipolarismo avviene tra soggetti politici che sono entrambi legittimati a governare. E con una contrapposizione di scelte politiche che hanno il diritto di estrinsecarsi e di realizzarsi, perché altrimenti tutto questo marchingegno politico non servirebbe a nulla. Se non cambia nulla quando noi cambiamo il polo politico che ci governa, vuol dire che abbiamo dato vita a una colossale presa in giro dei cittadini. A che servirebbe altrimenti votare? Dov’è il primato della politica, se non cambia nulla perché tutti noi cittadini continuiamo ad avere totale sfiducia nella classe politica che ci governa e, peggio ancora, se noi dirigenti dello Stato, delle regioni e delle province ci difendiamo pensando che quelli sono solo degli imbroglioni o dei truffaldini e andiamo avanti come se nulla fosse accaduto?

Ecco, io penso che questo tipo di cambiamento culturale dobbiamo ancora accettarlo. A me sembra strano che noi sentiamo di dover costruire un sistema regolamentativo così assillante, così esteso sulla valutazione, sul conferimento degli incarichi, sullo Statuto del lavoro, un sistema che è tutto teso a difendere i dirigenti dalle prevaricazioni del politico, anche in sede giurisdizionale (io sento moltissimi casi in cui si perde un sacco di tempo perché si va in tribunale, si va al TAR – adesso in realtà non si va più al TAR, si va dal giudice ordinario… il prof. Liso ci spiegherà un sacco di trucchi, di metodi perché, come professore di diritto di lavoro, adesso si occupa anche delle questioni del rapporto che prima era del pubblico impiego).

Sono tutte cose che avranno certamente un loro significato, ma secondo me quello di cui ci dobbiamo occupare è che i dirigenti pubblici siano dei professionisti, siano tutti professionisti, e che non si possa accedere a questa categoria di dirigenti pubblici per cooptazione politica o senza merito o senza professionalità. Dopo di che, dentro questa nostra categoria di dirigenti, secondo me i politici hanno il diritto di scegliere quelle persone che devono collaborare con loro, purché, ripeto, siano tutte persone che abbiano le caratteristiche professionali per fare il dirigente della cosa pubblica.

Ed è in questa loro professionalità che sta la loro difesa. Come diceva poc’anzi il prof. Dente, esiste ormai un mercato dei dirigenti a livello locale, ma deve esistere a livello nazionale, nella cosiddetta amministrazione statale. Anche questo scambio possibile tra dirigenza pubblica e dirigenza privata è una cosa positiva. Io non mi non sono per niente spaventato dal meccanismo dello spoils system calato anche a livello dei direttori generali o di dirigenti generali (e questa volta si farà anche a livello di dirigenti di seconda fascia). Non c’è da aver paura di queste cose… queste cose significano che il nostro ruolo è importante, è giudicato funzionale alla realizzazione del programma di governo. E magari fosse così: vorrebbe dire che noi non siamo delle pedine qualsiasi. Si occupano di noi anche i ministri perché vogliono realizzare quel programma, quel programma che tutti noi cittadini vogliamo che venga realizzato e che venga verificato se funziona, ovviamente, pronti per andare a votare la prossima volta. Ciò vuol dire che noi siamo considerati strumenti per la realizzazione di un programma politico, e lo considero - dal punto di vista professionale - una cosa positiva, non una cosa negativa.

Ecco, vedete, il mio approccio è abbastanza diverso da un atteggiamento "sindacale" della funzione dei dirigenti (cioè dal punto di vista dell’organizzazione sindacale).

Dopo queste osservazioni "spot", con un po’ più di analisi sistematica, vorrei svolgere qualche altro ragionamento.

Se è stata fatta questa riforma della dirigenza che ha quasi unificato i dirigenti di prima e di seconda fascia, nel senso che ha creato un ruolo unico (per cui anche il dirigente di seconda fascia può essere incaricato di gestire una funzione di prima fascia, conseguendo con determinate caratteristiche e dopo un tot di 5 anni anche il grado corrispondente), è stata fatta un’operazione che a mio avviso ha un senso se tutta la fascia dirigenziale dello Stato – parlo soprattutto della parte statale, quella che conosco meglio – viene intesa, appunto, non come un appiattimento verso il basso, ma come una spinta verso l'alto, nel senso che tutta la dirigenza statale deve essere considerata di un certo valore. Questo significa che probabilmente nella riorganizzazione (e sono d'accordo che per parlare del ruolo dei dirigenti bisogna parlare anche dell'organizzazione delle strutture dove essi vanno a operare) bisogna stare attenti a non fare uffici dirigenziali di tre persone, parlando in maniera spiccia. Molti di noi, o molti anche di voi, si saranno magari trovati a dirigere uffici che hanno tre, quattro, talvolta cinque, massimo dieci funzionari. Secondo me, questa cosa non va bene. Noi dobbiamo accettare che se vogliamo essere tutti dirigenti spinti verso l'alto, anche i dirigenti di seconda fascia, con un contratto e un’azione autonoma, con una posizione chiara e ben visibile, allora il numero probabilmente deve essere ridotto.

Tornerò su questo argomento parlando della riforma federalista, ma credo che tutto sommato su questa strada qualche passo sia stato fatto: negli ultimi quattro anni c’è stata una crescita della retribuzione di tutti i dirigenti, nella media di oltre il 20% (con l’ultimo contratto). Non è moltissimo ovviamente in confronto ai privati, ma comunque è un incremento pari a quattro volte il tasso di inflazione. Vi è stata effettivamente una qualificazione del processo di selezione – dicevo prima che la vostra difesa deve consistere nel fatto che l’accesso alla categoria sia un accesso serio e professionale – e in effetti sono stati posti dei limiti ai poteri di nomina dall’esterno (5%), per cui non tutti possono essere nominati dall’esterno… Una volta, quando il vecchio sistema è andato in crisi, ci furono stagioni di nomine dall’esterno senza limiti, perché non vi erano tetti ben definiti. Adesso invece il processo di conferimento degli incarichi e di selezione della dirigenza è stato un po’ controllato e qualificato.

Anche per quanto riguarda la faccenda dello spoils system, è stato detto in verità che è solo transitorio sui dirigenti di prima e seconda fascia. Ma è chiaro che se si fa questa volta, il prossimo governo lo farà a sua volta al suo turno: perciò è sì transitorio, ma è transitorio fino a che non si va a votare. Se si dovesse andare a votare e dovesse vincere l’altra maggioranza, questa farà un nuova legge. Ma di questo non dobbiamo avere paura: significa che siamo importanti.

Ma anche la costituzione della categoria dei quadri e dei cosiddetti vicedirigenti, cioè dei nostri (e soprattutto dei vostri) primi collaboratori, se ha un significato ce l’ha nel senso di spingere le nostre funzioni verso l’alto, cioè di avere prossimi collaboratori cui affidare compiti banali e routinali, però comunque di coordinamento di persone e quasi dirigenziali, affinché noi possiamo occuparci di questioni più importanti, cioè delle strategie e delle scelte del nostro ufficio. Quindi credo che questa tendenza verso una riqualificazione della nostra funzione stia muovendo i primi passi e stia cominciando a camminare.

Per quanto riguarda la riforma dei ministeri, la configurazione dei capi dipartimento, così come prospettata dal prof. Dente, potrebbe anche andare bene. Il prof. Dente dice: facciamo un segretario generale, alias un capo dipartimento per ciascuna struttura che una volta era un ministero.

Il problema è che, però, anche quel modello di dipartimento è stato fatto all’interno dei vecchi ministeri, per cui al ministero delle politiche agricole ci sono due dipartimenti per cinque direzioni generali. Quindi un dipartimento ne ha due, un dipartimento ne ha tre. E allora così non funziona, perché così il direttore generale si trova questa persona in mezzo, non riesce a parlare col ministro e naturalmente il dirigente del secondo livello è più lontano che mai dalla direzione politica.

Allora secondo me bisogna dare una certa libertà ai ministeri di organizzarsi scegliendo il modello adatto: dove effettivamente ci sono 40 direzioni generali come al Ministero dell’Economia, 4 dipartimenti possono avere un senso, ma dove non ci sono 40 direzioni generali, ce ne sono 5 o 6, non si vede perché non fare un unico segretario generale.

Ma poi c’è anche un’altra questione che avrei voluto discutere: in realtà, il segretario generale come capo di un’organizzazione complessa (come era il ministero una volta) deve sì coordinare, ma non deve gestire le attività del ministero. Deve coordinare, deve fare in modo che i direttori generali non litighino tra di loro e non facciano stupidaggini (ad esempio che uno non faccia il contrario dell’altro).

Tante volte il prof. Liso ha dovuto fare il Segretario Generale del Ministero del Lavoro perché, ad esempio, io nell’ambito dei rapporti di lavoro risolvevo una vertenza, ma il mio collega, direttore generale della Previdenza, non dava la Cassa integrazione all’impresa che aveva firmato l’accordo con lo stesso ministro. Allora interveniva l’autorità politica per cercare di risolvere il problema tra i due direttori generali, ma questo è appunto un concetto di coordinamento, affinché l’amministrazione non faccia stupidaggini e cammini nella stessa direzione che il ministro ha dato.

Il capo dipartimento oggi non è così: il capo dipartimento oggi è un soggetto che praticamente si sovrappone al direttore generale e vuole gestire. Il prof. Dente dice che è giusto così: è giusto cioè che abbia le risorse per decidere le cose da fare. Ma allora questo significa che il direttore generale non conta più nulla, perché è diventato il dirigente di una volta, è diventato il capo dipartimento. In definitiva, abbiamo abbassato la figura.

Io, invece, come dirigente generale da vent’anni, adesso vorrei avere una responsabilità come quella che viene oggi data ai capi dipartimento. Vorrei cioè essere responsabile di un c.d.r, cioè di un centro di responsabilità amministrativa, secondo la riforma della ragioneria generale. Ecco, secondo me un ufficio di livello dirigenziale generale deve coincidere con un c.d.r. Oggi invece un c.d.r è un capo dipartimento, e tuttavia molte volte quelli che poi firmano gli atti sono i direttori generali, i quali però non sono più responsabili di c.d.r.

A me pare che questa cosa non funzioni. Un conto è coordinare, organizzare attività in modo che non si scontrino tra di loro; un conto è gestire un pezzo dell’amministrazione in luogo dei direttori generali.

In ogni caso, mentre noi discutiamo di questo, la questione ci è cambiata in corsa, mentre lavoriamo, perché la riforma costituzionale – e qui mi devo riferire ovviamente alla dirigenza dello Stato – ci ha cambiato proprio l’oggetto del contendere, e in qualche modo ci introduce e spinge verso un ulteriore ripensamento della nostra professionalità e della nostra capacità di essere dirigenti, perché tutte le funzioni amministrative sono state delegate ai comuni, alle province, alle regioni e si tratta di moltissime competenze. Lo Stato ha solo funzioni di coordinamento, di organizzazione del contesto, oltre che una serie di funzioni esclusive.

In questo senso si potrebbe pensare che la dirigenza dello Stato abbia perso peso e significato. Ma io non sono d’accordo su questo. Io credo che in un’ organizzazione che tende verso il federalismo, il nostro ruolo sia molto importante. Naturalmente, dalla gestione ed erogazione di servizi, noi passiamo all’organizzazione strategica; da problemi squisitamente rivolti all’Italia e ai cittadini italiani, passiamo ai rapporti fra Italia e il mondo; da un problema di quantità di prestazioni passiamo a un problema di qualità delle prestazioni, perché noi dobbiamo fissare i criteri qualitativi per l’azione amministrativa delle regioni (pensate alle prestazioni dei servizi minimi che vanno fissate dallo Stato). Per quanto riguarda il mio ministero, considerate che le regioni hanno competenza esclusiva nel campo dell’agricoltura, e tuttavia quando è scattato quel regolamento comunitario che annacquava il sugo di pomodoro, è stato necessario un intervento del Ministro. Perciò nel nostro ministero occorre un ufficio che sappia interloquire immediatamente con Bruxelles, col WTO, e abbia dimestichezza con i regolamenti comunitari, con il diritto internazionale per difendere la possibilità che si produca sugo di pomodoro come si deve… con i pomodori e non con l’acqua.

E’ vero che la competenza è tutta delle regioni, però non possiamo reagire in 21 ad una stupidaggine del genere: ci vuole un ministero che intervenga.

Adesso, la cosa forse più importante dal punto di vista professionale, è che noi non abbiamo più un potere gerarchico. Prima il dirigente dello Stato aveva una certa facilità di azione perché dava un input e questo si trasferiva tramite l’ispettore del lavoro e gli uffici di collocamento in tutto il Paese, e gli uffici di collocamento erano obbligati a rispettare le circolari che producevamo io e il prof. Liso. Oggi non è più così. Oggi le regioni hanno la loro autonomia, i centri per l’impiego sono organizzati dalle province e dai comuni.

Noi dobbiamo però in ogni caso far passare certe idee di unitarietà e di uniformità nazionali, ma le dobbiamo far passare con il metodo della persuasione, della concertazione, non col metodo dell’ordine gerarchico. E questo, dal punto di vista della nostra professionalità, è molto più impegnativo. E’ molto più difficile riuscire ad essere persuasivi nelle riunioni con le regioni per riuscire a portarle verso certi risultati. Questa è una funzione manageriale nuova, e tra l’altro è quella che vi sarà più richiesta, perché già oggi è così: già oggi, che siamo appena agli inizi di questa riforma costituzionale, quello che i ministri chiedono maggiormente a noi dirigenti, è di non avere problemi con le regioni (detto sotto voce). Quindi, quando si tratta di adottare un provvedimento noi facciamo prima una istruttoria del problema, quindi smussiamo gli angoli, così evitiamo che il dossier venga triturato e attaccato nel momento in cui il ministro andrà a discuterlo in conferenza con le regioni.

L’ultima cosa vorrei dirla sulla valutazione dei dirigenti, che per fortuna non è il tema principale del dibattito. Io penso che sia da difendere un nostro diritto al curriculum professionale, e cioè che le attività che svolgiamo vengano riconosciute per la loro professionalità e messe nel nostro curriculum. Penso che abbiamo diritto ad una formazione professionale continua, ad essere spostati di incarico: tutto il contrario di come pensavamo trent’anni fa quando ci consideravamo inamovibili. Noi dobbiamo desiderare di cambiare. Se non cambiamo noi dirigenti chi deve cambiare? Capisco la difesa del posto di lavoro da parte di chi ha difficoltà a trovarne un altro, ma noi dobbiamo essere in grado di gestire la nostra professionalità con la rotazione e con il cambiamento di incarico, anche tra amministrazione centrale e periferia.

In questo senso, credo che la valutazione deve essere un meccanismo per poter accertare la cose che abbiamo fatto, metterle nel nostro curriculum e, legato a tutto ciò, deve esserci l’aspetto economico. Oggi si dice che non funziona il sistema di valutazione, ma il sistema di valutazione dei ministeri oggi è orientato a fornire sì e no il 3% della retribuzione dei dirigenti, il 5% massimo. Allora è chiaro che diventa persino ridicolo impegnarsi troppo in tal senso. Però se vogliamo che l’incentivazione, che il terzo pilastro della retribuzione dei dirigenti (cioè lo stipendio di risultato, dopo quello base e quello di posizione) sia collegato con la valutazione, in un’ottica, appunto, di incentivazione e di motivazione del dirigente a lavorare bene, deve essere ovviamente un po’ più significativo dal punto di vista economico. E a mio parere deve essere anche un aspetto gestito contrattualmente, ma non collettivamente, perché il terzo pilastro è il risultato di uno sforzo individuale, di un impegno personale. Deve essere quindi consentito al datore di lavoro (vuoi il ministro, vuoi il capo dipartimento, vuoi il direttore-dirigente) e al dirigente di poterselo giocare in un rapporto contrattuale individuale. Grazie.

TARDIOLA:

Ringrazio il dottor Cacopardi.Mauro Bonaretti, volevo farle una domanda, poiché sembra che il nodo della valutazione sia venuto al pettine. Il prof. Dente sosteneva che il sistema degli incarichi non è attivabile sulla base di sistemi di valutazione, perché questi ancora non sono ancora effettivamente realizzati. Cacopardi parlava di un dirigente in equilibrio tra dimensione politica e tecnica. Secondo lei, la valutazione è un progetto arretrato nei suoi tempi di realizzazione o ci sono anche elementi propriamente di assetto che vanno rivisti?

MAURO BONARETTI:

Il problema è semplice e complicato allo stesso tempo. O meglio è talmente complicato da apparire in qualche modo semplice. Quando noi parliamo di attribuzione degli incarichi, bisogna considerare due presupposti che in realtà sono inesistenti. Bisogna cioè considerare non solo che non c’è la valutazione, cosa che mi sembra il problema minore, ma che non ci sono le due cose fondamentali.

Che cosa vuol dire attribuire degli incarichi? Vuol dire da un lato valutare dei ruoli, cioè definire dei ruoli (stabilire che cosa devono fare determinate posizioni di lavoro), e dall’altro capire quali sono le competenze, nel senso dei saperi, dei comportamenti, delle capacità che hanno le persone che possono ricoprire questi ruoli. Ora, io non so, e sarei molto interessato a sapere dalla dottoressa Chiaretti, se nel ruolo unico qualcuno si è peritato di capire quali sono le competenze e i saperi a disposizione dei manager e dei dirigenti della pubblica amministrazione italiana. Mi sembra, dall’intervento del dott. Cacopardi, che abbiamo diritto al curriculum. Ma io mi chiedo banalmente: esiste davvero un curriculum del dirigente? Ancor prima di porci il problema di capire se valutare o meno, di come valutare o di trovare delle dimensioni così complicate, forse non abbiamo nemmeno il curriculum di queste persone.

Non ci sono ruoli definiti in modo chiaro e non si sa cosa sanno fare questi signori, cioè i dirigenti della pubblica amministrazione italiana. Non si sa che cosa hanno fatto, che cosa sanno fare, quali sono le loro competenze. Come facciamo dunque ad attribuire gli incarichi?

Come sempre abbiamo una legislazione avanzata ma con un problema di sovrapposizione tra politiche pubbliche e regolazione: si pensa che affrontare delle politiche pubbliche voglia significare fare delle leggi. Ora, noi abbiamo qui una legge che dice certe cose ma non abbiamo i presupposti per realizzarle.

In ogni caso, su un punto sono totalmente d’accordo con quanto diceva prima Cacopardi: noi abbiamo la visione, l’idea di un dirigente (e qui vengo al tema "ruolo": qual è il ruolo di un dirigente) come gestore di servizi, il quale raggiunge obiettivi, risultati ecc… Ma questo non corrisponde alla realtà. Questa è una lettura pseudo-manageriale, perché non esistono imprese così. E’ la visione deformata di qualcuno che forse ha visto un’impresa all’interno di un film di Charlie Chaplin nel 1930 e ha trasformato questo film nella sua idea di che cos’è un manager.

Un manager, anche nell’impresa, non è un soggetto che realizza obiettivi e gestisce risorse come una macchinetta. Ciò esiste invece in una pubblica amministrazione che ancora noi stessi continuiamo a chiamare la "macchina amministrativa". Dov’è la centralità dell’uomo, delle persone, delle risorse umane e di tutte queste belle cose che ci raccontiamo, quando sempre e continuamente usiamo la metafora delle macchina amministrativa? E’ ovvio, abbiamo un’idea meccanicistica di tutto il funzionamento.

Ma non è così. Giustamente e per fortuna, i dirigenti nella pubblica amministrazione, ma anche nell’impresa non lavorano solamente nella fase discendente di un processo, in cui c’è qualcuno che ha dato gli obiettivi e loro devono attuarli, perché se fosse così perderemmo tutte le capacità di carattere strategico, di visione e tutte le competenze tecniche dei dirigenti che sono fondamentali. Sempre più il dirigente, al contrario, partecipa al cosiddetto policy-making, cioè il processo di elaborazione e produzione delle politiche pubbliche. E le politiche pubbliche non si fanno solo con le regole, come dicevo prima, ma neanche solo con l’erogazione di servizi. Si fanno come diceva Cacopardi: con la consultazione, con la cooperazione tra soggetti, con l’erogazione di incentivi, con l’uso della comunicazione. E non mi pare francamente che in stagioni come questa, in cui si parla di e-governement, di sussidiarietà, di federalismo, di outsourcing, di politiche integrate e così via, il problema di fondo sia la gestione di servizi. Non mi sembra che siamo in una stagione in cui sempre più la pubblica amministrazione debba gestire delle cose, utilizzare strumenti di valutazione dei risultati ecc. La pubblica amministrazione, invece, in questa stagione sta andando sempre più verso qualcosa che "governa" il sistema delle politiche pubbliche.

Se è così, ad un dirigente si richiedono sempre più competenze che in realtà non sono "non-competenze" manageriali, ma comunque fanno riferimento a un altro tipo di management: è pur sempre management, ma si tratta di un altro tipo di competenze manageriali. Si chiede ad esempio di saper interpretare problemi, perché è difficile capire quali sono i problemi. Nel modo in cui interpretiamo i problemi sta il nostro modo di rappresentare la realtà: si tratta sempre di proiezioni nostre, però il ruolo del dirigente è quello di aiutare la politica a raccogliere informazioni diverse, di soggetti diversi, di punti di vista diversi per definire qual è il problema. Il ruolo del dirigente è quello di definire quali sono le possibili alternative, è quello di valutare se queste alternative sono fattibili o meno, è quello aiutare a costruire il consenso e a integrare più soggetti che operano sullo stesso tema e sulla stessa politica.

Prima Cacopardi faceva l’esempio del pomodoro. Io vi dico che secondo l’Organizzazione mondiale della Sanità la qualità dei servizi sanitari è al nono posto come determinante della salute, perché prima ci sono la qualità dell’ambiente, la qualità dell’aria ecc. Se qualcuno si vuole occupare di salute deve sapere che si deve occupare di redditi, di prevenzione, e così via. E queste cose si fanno con strumenti come la comunicazione. E sono strumenti che non appartengono alla lettura del manager della fabbrica fordista.

Al manager si chiede quindi di interpretare, di valutare, ma valutare nel senso di capire dove sta andando, per formulare anche degli orientamenti, per apprendere. La valutazione è prima di tutto un processo di apprendimento, di comprensione, e quindi si chiedono sempre più capacità e competenze di pensiero, capacità relazionali per costruire rapporti tra più soggetti, mentre si chiedono sempre meno le competenze che noi ci figuriamo nel senso più tradizionale.

Quindi io credo che dobbiamo riflettere bene su che cosa intendiamo per "dirigente": a mio avviso il dirigente è qualcuno che partecipa attivamente al processo di produzione delle politiche pubbliche. Non è solo uno che dice: "aspetto che mi diano gli obiettivi". Egli partecipa al processo di costruzione. In questo sono d’accordissimo con Dente e con Cacopardi.

Poi c’è il problema dell’autonomia nell’impiego delle risorse: a questo proposito prima Bruno Dente toccava un tema molto interessante. E’ il tema della relazione tra staff e line.

Io credo che qui ci sia un problema di equilibrio. Noi abbiamo degli eccessi: da un lato siamo di fronte a dei colli di bottiglia, cioè a dei dirigenti che non hanno la possibilità di utilizzare le risorse perché ci sono delle direzioni di staff; dall’altra però abbiamo di fronte delle realtà in cui c’è una assoluta inesistenza di politiche datoriali dal punto di vista dell’utilizzo delle risorse. Penso alla direzione del personale, penso alle politiche della comunicazione. Anzi il settore in cui è più visibile questo problema è proprio quello delle politiche di comunicazione. Qui sono delle situazioni da arlecchino: un soggetto che ha il logo grande messo in basso, un altro che ha il logo piccolo messo in alto… Questo avviene dove non esistono delle regole, dei comuni riferimenti. Ciò non vuol dire che a comunicare debba essere solo l’ufficio di relazioni con il pubblico. Vuol dire però che qualcuno deve pur definire l’identità visiva e comunicazionale dell’organizzazione. Non significa che i dirigenti non debbano gestire il proprio personale, ma non significa neppure che non debba esistere una politica aziendale di gestione del personale, una politica datoriale di gestione del personale.

Il fatto che qualcuno gestisca le risorse umane, non vuol dire fare come accade, e faccio l’esempio perché mi ha colpito molto, quindi lo cito brutalmente, nella Regione Sardegna dove ci sono 16 RSU e 16 punti di contrattazione, perché ogni assessorato ha la sua contrattazione: questo vuol dire che non c’è una politica datoriale comune. Il problema, però, non è sindacale: io non penso che il problema sia il sindacato. Io credo che il problema sia datoriale e cioè che non ci sono datori di lavoro che si assumono la responsabilità di essere datori di lavoro, e di comportarsi in quanto tali.

Allora è chiaro che bisogna trovare un equilibrio. Ed equilibrio che cosa vuol dire? Vuol dire che, da un lato, lo staff deve avere la funzione di definizione di quali sono le regole, i criteri di funzionamento, le politiche aziendali, oltre che la funzione di dare supporto e aiuto alle linee. Dall’altro, invece, le linee devono effettivamente esercitare la gestione. Questo, però, accade solo quando questi professionisti sono effettivamente professionisti nelle funzioni di staff.

Io ho studiato in qualche modo quattro comunità professionali che mi hanno molto colpito da questo punto di vista: quella dei controllers (cioè quella dei controlli di gestione), quella dei responsabili delle risorse umane, quella dei tecnologi e quella dei responsabili degli uffici di relazioni con il pubblico. Quello che colpisce di queste quattro nuove figure (nuove per la pubblica amministrazione) è che si costruiscono un’identità del tutto bizzarra, qualcosa che potremmo definire "l’identità di Zorro", di qualcuno cioè che in qualche modo risolve i problemi di tutti. C’è stata un’epoca in cui si diceva: "il problema è che bisogna ascoltare la gente", allora si aveva l’URP che costruiva l’identità del cittadino contro la propria amministrazione. C’è stato poi l’atteggiamento tipico del direttore del personale, il quale diceva: "Io ho fatto un sistema di valutazione bellissimo, ma quei dirigenti non mi capiscono". Poi c’è l’ambiente dei controlli, dove si è convinti che la cosa fondamentale è avere il controllo di gestione: se non si parte dal controllo dei risultati non si può far niente. E infine adesso è la stagione dei tecnologi, per cui "l’unica cosa importante è l’e-governement".

Proviamo ad essere un po’ più equilibrati: esiste un sistema organizzativo, in cui esistono diverse funzioni, diversi strumenti, diverse risorse ecc.

Io ho l’impressione che quello che manca sia la visione di sistema. E questa assenza di visione di sistema vuol dire, da una parte, assenza di una figura di governo centrale e, dall’altra, la presenza di queste figure di staff che non riescono ovviamente – perché nessuno glielo spiega – a collocarsi all’interno di un sistema che non vedono. E qui è il punto di debolezza. Il problema è avere delle organizzazioni che funzionino. E le organizzazioni funzionano se si riescono a governare in modo sistemico. Devono funzionare i diversi attori, i diversi sistemi dei ruoli.

L’aspetto negativo nella relazione tra i diversi ruoli, allora, è che i dirigenti spesso non li riconoscono. Perché il dirigente deve riconoscere un direttore del personale se questi non è capace di fare il suo mestiere? O perché un dirigente deve riconoscere un responsabile dell’ufficio di relazioni con il pubblico e far fare a lui la comunicazione, se quello non ha mai fatto una campagna di comunicazione in vita sua? E’ chiaro: se quello mi fa fare un sistema di valutazione del mio personale, sistema che mi fa creare conflitto con i miei, perché lo devo riconoscere?

Il problema è che queste figure di staff devono diventare professionisti veri, capaci di fare il loro mestiere. Perché nelle imprese private questi funzionano? Anzitutto, certamente, perché hanno un problema di potere, ma anche perché sono capaci di fare il loro mestiere.

In un’azienda un dirigente di settore può rivolgersi al suo ufficio marketing dove trova qualcuno che gli sa dare una dritta su come fare un piano o una strategia di comunicazione. Se invece un signore dei Lavori Pubblici va da un responsabile dell’Ufficio Relazioni con il Pubblico, a volte non si trova a che fare con un signore capace, anche se c’è una legge che dice che i preposti all’Ufficio con il Pubblico sono professionisti della comunicazione ecc. ecc. ma non è detto che lo siano davvero. E ciò vale anche per il responsabile del personale: non è detto che sia effettivamente un professionista della gestione delle risorse umane. Quindi, se vogliamo avere una buona relazione tra lo staff e la line il problema è quello di costruire delle professionalità, delle persone capaci, dei dirigenti che siano capaci di fare i dirigenti e dei responsabili degli staff che siano capaci di fare i responsabili degli staff.

Un’ultima questione che volevo toccare è quella relativa ai sistemi che io chiamo "sistemi di supporto direzionale". Sono appunto quei sistemi che i professionisti delle staff mettono a disposizione delle linee per decidere, per dirigere: quindi sono il controllo di gestione, il sistema di valutazione del personale e così via.

Credo che qui ci sia un problema di presupposti organizzativi, l’hanno detto tutti: lo diceva Cacopardi, lo diceva Dente. Noi abbiamo delle organizzazioni che non sono organizzate per processi, ma che al contrario sono frammentate. Ma se io non ho una visione del controllo abbastanza ampia da poter considerare quello un obiettivo, io ho degli obiettivi molto stretti che fingo di misurare, ma che non sono veri obiettivi. Quindi c’è un problema proprio di presupposti organizzativi. Ma prima ancora di questo, credo che ci siano dei presupposti di tipo culturale.

I sistemi di supporto alle decisioni devono servire per decidere: non è che ci sia il più bello e il più brutto, c’è quello più utile e quello meno utile, c’è quello che serve e quello che non serve, quello che va bene per quel tipo di organizzazione e quello che non va bene. Attenzione a costruire dei sistemi che vanno bene sempre, attenzione a piegare l’organizzazione agli strumenti: noi dobbiamo costruire degli strumenti utili per l’organizzazione e non viceversa. Altrimenti, facciamo quello che è stato fatto durante gli anni 80, cioè il technology-dreaming, vale a dire l’essere guidati dalla tecnologia: piegavamo l’organizzazione alla tecnologia anziché utilizzare in modo intelligente la tecnologia per governare le organizzazioni, quindi come strumento per le organizzazioni. Qui stiamo facendo esattamente lo stesso tipo di errore. Sembra che noi dobbiamo adattare le organizzazioni agli strumenti di valutazione.

Ma la valutazione, prima ancora di essere difficile da un punto di vista tecnico, è difficile de un punto di vista psicologico, cioè dal punto di vista dell’assunzione della responsabilità di voler davvero valutare.

Un’ultima cosa, una cosa che mi sembra abbastanza importante, è che in realtà i sistemi di valutazione, che io continuo a chiamare sistemi di supporto alle decisioni, non sono delle macchine, degli arbitri che danno la risposta.

Non è il sistema di valutazione che vi dice chi deve andare a far l’incarico. Il sistema di valutazione vi dà delle informazioni, dopo di che ci sarà qualcuno che decide, rispetto anche alle informazioni date dal sistema di valutazione, chi è più adeguato a quel tipo di incarico. Lo so che questo è un po’ difficile da accettare, però guardate che in nessuna organizzazione esiste la macchinetta nella quale io metto i dati e quella mi tira fuori il risultato, la retribuzione, la carriera. Questa idea che il sistema di valutazione è una roba che serve per fare la carriera, per gestire le retribuzioni, per capire chi licenziare, è un’idea folle. Anzitutto ha un problema: di essere multi-finalità, ma non esistono strumenti multi-finalità, perché se io devo valutare un dirigente per capire quali percorsi di formazione fargli fare posso anche essere molto soggettivo, ma credetemi, se lo devo valutare per capire se licenziarlo o no, probabilmente di qualche dose di oggettività avrò bisogno. E così anche se in gioco ci sono i suoi quattrini, la sua retribuzione: difficilmente acconsentirà ad una valutazione estremamente soggettiva, per quanto è chiaro che bisogna accettare che la valutazione di per sé contiene un elemento di soggettività. C’è un margine di soggettività, e in questo senso non possiamo pensare che ci siano delle macchine che valutano: la soggettività è intrinseca ad ogni processo di valutazione.

Quindi si tratta di sistemi che vanno definiti come sistemi che servono per decidere, ma non possiamo spogliare il manager della soggettività della decisione, perché il ruolo fondamentale del manager è assumere delle decisioni.

Un’ultima considerazione che volevo fare, forse abbastanza banale, e che tuttavia se ci guardiamo indietro, di strada ne è stata fatta. Io credo che la legislazione, appunto, sia molto avanzata, anche se i risultati sono diversi nonostante la legislazione avanzata. Se ci guardiamo indietro, ci accorgiamo a pelle che la legislazione italiana è cambiata e sta cambiando, in questi dieci anni. Non so se sta cambiando nel bene o nel male, ma so che sta cambiando. Dobbiamo tutti quanti capire che il cambiamento non è un evento, non è una cosa che avviene una volta e lì si risolve. Il cambiamento è un processo, è un percorso. Le leggi hanno avuto un loro valore simbolico e hanno avuto anche il pregio di far parlare, di far discutere, di far capire che comunque il cambiamento non è una cosa per cui qualcuno si è alzato al mattino e ha detto "bisogna cambiare", ma è un’esigenza ed è anche un aspetto positivo, se questa società si vuole muovere. Ecco, da questo punto di vista, se ci guardiamo indietro di strada ne è stata fatta. Oggi la consapevolezza che si deve cambiare, che si può cambiare, che si può andare verso una certa direzione, è una consapevolezza che esiste.

Allora credo sia giusto riflettere sul fatto che è vero che queste norme non sono state attuate, che a volte sono anche velleitarie, però è vero anche che hanno messo in moto un meccanismo, un comune sentire, che probabilmente sta creando qualcosa di utile, soprattutto sotto il profilo culturale. Grazie.

TARDIOLA:

Grazie, condivido molto ciò che è stato detto da Bonaretti, che per altro mi rimanda a delle discussioni fatte ieri pomeriggio ad un convegno, in occasione della presentazione di un libro del prof. Battistelli. In questo libro si parla della cultura dell’amministrazione in bilico tra l’innovazione realizzata, la trasformazione realizzata e la retorica dell’innovazione. Credo che tutti ci sentiamo, o ci siamo sentiti negli ultimi anni, in parte agenti di innovazione e di cambiamento, ma anche imbevuti di una retorica che ci fa spesso parlare in un certo "managerialese". Proprio per questo mi sembra molto opportuno l’intervento della Consigliere Chiarotti, che ci consente uno sguardo sul passato e su quello che è accaduto nell’attuazione del sistema di ruolo unico.

Aggiungo solo una cosa: tra i documenti che voi avete non c’è il referto della Corte dei Conti, che è un documento molto recente e che troverete nei prossimi giorni nello spazio "documenti" del sito dell’Associazione. L’indirizzo è: allievisspa.unit.

CHIAROTTI:

Io ho qualche difficoltà a organizzare l’intervento, dopo quello che ho sentito e per il ruolo che svolgo. Io sono Magistrato della Corte dei Conti, di quell’organismo di controllo sopravvissuto alla rivisitazione dei controlli esterni così profonda degli anni 90, cui faceva riferimento il prof. Dente e che dovrebbe svolgere un ruolo sicuramente diverso da quello che in passato svolgeva, sia sul fronte del controllo preventivo di legittimità su atti, che tuttora ci è chiesto di svolgere, sia sul fronte più attuale del controllo successivo sulla gestione delle risorse dello Stato.

Personalmente, su questa materia della riforma della dirigenza pubblica e del ruolo unico, mi sono occupata dell’uno e dell’altro versante. Fino al dicembre 2000 sono stata assegnata al controllo preventivo di legittimità sugli atti della Presidenza del Consiglio dei ministri e in quella veste ho controllato tutti i decreti di conferimento di incarico dirigenziale ai dirigenti di prima fascia, che sono emanati dal Presidente del Consiglio dei Ministri. Dal 1 gennaio 2001 mi sono invece occupata del controllo sulla gestione delle amministrazioni e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ma come controllo successivo, e in questa veste mi è stata assegnata l’indagine sulla gestione del ruolo unico della dirigenza, della quale brevemente vi parlerò, e che per altro non è la prima che è stata fatta dalla Corte, in quanto segue e completa una precedente indagine deliberata nel 2001 che aveva dato conto della primissima attuazione della riforma.

Si è ritenuto utile riprogrammare quest’indagine per verificare, a completamento delle verifiche iniziate e già avviate, l’intero percorso di attuazione della normativa, nella supposta permanenza della vigenza della normativa. In corso d’opera le cose stanno cambiando e non so di quanta utilità possa essere quello che vi dirò dal momento che si riferisce evidentemente ad un periodo storico non solo concluso, ma che forse non avrà un seguito nel futuro, perché cambiando la normativa, come sembra ormai di prossima realizzazione, tante cose probabilmente non sarà utile considerare.

In ogni caso, la nostra verifica si è conclusa all’agosto – autunno 2001. Noi abbiamo avuto la possibilità di accedere direttamente a tutti i provvedimenti in nostro possesso e abbiamo interloquito con le amministrazioni, soprattutto con l’amministrazione che gestisce il ruolo unico e quindi con tutte le amministrazioni dello Stato, impresa non facilissima.

Questo perché abbiamo verificato che le amministrazioni non conoscono benissimo se stesse, neanche quell’amministrazione che avrebbe dovuto gestire questa macchina, con un compito in effetti estremamente gravoso, e che si è trovata effettivamente, per lo meno nella fase di avvio, in discreta difficoltà.

Brevemente, vi posso dire quello che è contenuto nella relazione.

Noi abbiamo tentato, cioè abbiamo facilmente dato conto dell’evoluzione della nostra giurisprudenza. Più volte la nostra sezione di controllo preventivo di legittimità si è dovuta occupare della legittimità dei provvedimenti di conferimento di incarico e di atti di indirizzo (circolari, direttive) emanati sull’argomento. Abbiamo cercato di esaminare le variazioni, le innovazioni normative che nel periodo di riferimento hanno inciso direttamente o indirettamente sul ruolo unico e che ci hanno portato a verificare come, in realtà, questo istituto nel quale si riponevano da parte del legislatore e da parte di tutti noi grandi aspettative, man mano ha perso di significato in senso numerico, rispetto ai soggetti riguardati, poiché si è assistito ad una progressiva erosione del numero dei soggetti che al ruolo unico fanno capo, in quanto più amministrazioni ne sono fuoriuscite. D’altronde, parimenti, è di gran lunga cresciuto il numero, la consistenza numerica di dirigenze che al ruolo unico non hanno mai fatto capo, ma che pur sempre sono dirigenze dello Stato (faccio riferimento in particolare alla carriera di prefettura del ministero dell’Interno), e che essendo enormemente cresciute nei numeri, appunto, hanno fatto lievitare la dirigenza di amministrazione statale non facente parte del ruolo unico. Quindi, riassumendo, il ruolo unico diminuisce da una parte, le dirigenze non contrattualizzate aumentano nei numeri dall’altra. E’ facile capire le conseguenze del fenomeno.

Visto questo, abbiamo con un discreto sforzo cercato di ricostruire i numeri del ruolo. Sembrerebbe la cosa più facile del mondo, ma, ahimè, come dicevo l’amministrazione con la quale interloquivamo non ne era a conoscenza. E’ anche vero che si è assistito nell’ultimo biennio ad una riorganizzazione continua delle amministrazioni, ancor prima dell’attuazione del decreto legislativo 300, che effettivamente ha reso estremamente difficile stare al passo della riorganizzazione delle strutture.

Abbiamo cercato di fare quello che era possibile fare e siamo arrivati a delle conclusioni che sono sicuramente parziali, perché esiste il fenomeno degli uffici di diretta collaborazione, recentemente riorganizzati nella nuova veste che da un anno a questa parte la normativa gli ha confezionato, per i quali, tuttavia, la tecnica legislativa usata è estremamente difficile nella lettura e quindi nell’applicazione. Questa è una cosa che abbiamo ritenuto di censurare poiché non consente allo stato attuale di quantificare con precisione i posti di funzione dirigenziale relativi a quelle funzioni.

Comunque, da questa sia pur parziale ricostruzione è emerso un dato che ci sembra di qualche significato. Pur assistendo ad una progressiva dismissione da parte dello Stato di competenze di amministrazione attiva in favore delle regioni e degli enti locali, e pur assistendo invece alla crescita e all’affermarsi di strutture organizzative nuove, mi riferisco alle agenzie (che solo in minima parte sono realmente costituite e operanti, ma che comunque tuttora esistono nelle previsioni normative e che si presuppone dovrebbero essere di qui a poco implementate), i numeri della dirigenza in realtà crescono e non diminuiscono, per lo meno i numeri della dirigenza generale. Non altrettanto può dirsi della dirigenza di seconda fascia, perché per la necessaria invarianza della spesa, evidentemente si è dovuto tagliare sui posti di seconda fascia. Certamente i posti di funzioni di prima fascia, nonostante queste due circostanze che vi ho riferito, sono in crescita.

Dopo di che, il nostro compito è stato quello di verificare, a tre anni dall’entrata in vigore della nuova normativa, il suo grado di attuazione, pur nella consapevolezza che tre anni per una riforma di questo tipo sono poco per fare delle valutazioni critiche che siano realmente critiche, perché riguardo ad una trasformazione di questo tipo, epocale, ha poco senso verificare dopo due anni se c’è stata o non c’è stata. Non poteva esserci, almeno per quello che sembra a noi. O meglio, non poteva esserci se non in misura molto limitata e con i limiti che noi abbiamo creduto di vedere. Limiti che naturalmente rileviamo con questa premessa, scontando appunto il fatto che forse diversamente non avrebbe potuto essere.

In corsa le cose stanno cambiando, forse troppo presto perché si possa dire: questo non ha funzionato, quello non è andato bene. In ogni caso, le verifiche che abbiamo fatto ci hanno portato a vedere che l’individuazione degli obiettivi, che è sicuramente difficoltosa con riguardo ad alcune specifiche funzioni, è sicuramente inadeguata nei singoli contratti. E’ sicuramente inadeguata, ma anche qui forse non era facile, in una fase di avvio, fare diversamente.

Uno sforzo sicuramente le amministrazioni l’hanno compiuto nel tempo, perché un progressivo miglioramento della qualità si ravvisa, come si ravvisa ancor prima negli atti programmatici di indirizzo dell’autorità politica: le direttive - che inizialmente davvero di direttiva non avevano nulla - stanno negli anni acquisendo una certa maggiore dignità.

Poi c’era da verificare il problema dei termini: uno dei principi della normativa di riforma della dirigenza era quello di un’auspicabile rotazione negli incarichi. Questo naturalmente presupponeva che all’atto di conferimento degli incarichi si ponesse mente all’obiettivo e quindi, nell’assegnazione dei termini, si tenesse conto di rendere effettivamente possibile questa rotazione, laddove ritenuta necessaria e opportuna. Esaminando la prima attuazione, si è visto che così non è stato: ai singoli incarichi sono state attribuiti i termini di scadenza più diversi, che in alcuni casi consentono anche una certa rotazione, ma sicuramente non è stato pensato un disegno finalizzato all’attuazione di questo principio.

Ci siamo occupati quindi del meccanismo dello spoils system, andando a verificare che uso ne era stato fatto nelle due occasioni nelle quali si è attivato nell’arco di riferimento della nostra indagine. Anche qui abbiamo avuti risultati diversi: in occasione di un cambio di governo e con il succedersi quindi di un indirizzo politico molto diverso, si è fatto un uso molto maggiore dell’istituto, come sembrerebbe essere fisiologico, anche se rimangono tutte le perplessità sui modi e sulle motivazioni. Infatti, se è vero che lo spoils system non va assolutamente censurato, è vero però anche quello che si riscontra: cioè che in nessuna sede, almeno di quelle a noi note, si dà conto del perché del cambiamento, che pur deve attenere giustamente al rapporto fiduciario, ma sicuramente deve anche tener conto delle capacità professionali della persona che sostituisce chi viene ritenuto evidentemente non gradito sia dal punto di vista fiduciario sia, forse, anche dal punto di vista delle capacità professionali.

Di questo, nei provvedimenti di revoca degli incarichi, da noi controllati, non si ritrova la minima traccia.

Altro fenomeno che abbiamo tentato di ricostruire con grande fatica è quello del collocamento dei dirigenti cui non è stato conferito alcun incarico a disposizione della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Questa è una previsione che sconta sicuramente una patologia del sistema, e che quindi è stata introdotta per far fronte a situazioni contingenti, come dice tra l’altro la stessa norma del d.p.r. 150, e destinate a risolversi progressivamente in tempi abbastanza ravvicinati.

Ora, il fenomeno non è un fenomeno la cui entità numerica sia così consistente: sappiamo che al 31 agosto 2001 sono transitati nella posizione di disposizione una trentina di dirigenti di prima fascia e una settantina di dirigenti di seconda fascia (dico "transitati", perché alcuni infatti ne sono rapidamente usciti). La permanenza media, però, non è brevissima e soprattutto, quello che più stupisce, è che comunque nel periodo di permanenza nella posizione di disposizione molti di questi dirigenti non hanno avuto alcuna utilizzazione, neanche l’utilizzazione estemporanea cui fa riferimento l’art.6 comma due del d.p.r. 150.

Di questi dirigenti, pochi sono riusciti a ricollocarsi su posti di funzione, quindi quello che si verifica è che si riscontra un fenomeno non ampio per quando riguarda i numeri, ma sicuramente connotato da una grossa rigidità: chi viene a trovarsi in questa situazione, difficilmente ne viene fuori. Al di là di tutti i discorsi di mobilità che ho sentito, ad oggi di questa mobilità non abbiamo avuto riscontro nell’attuazione pratica della normativa.

Altro fenomeno che abbiamo esaminato è quello del ricorso agli estranei al ruolo unico per lo svolgimento di funzioni del ruolo. Qui si è fatto uso, nei limiti consentiti della previsione normativa, prevalentemente di professionalità tecnico-economiche che evidentemente è meno facile rinvenire tra i dirigenti che fanno capo al ruolo, con il riconoscimento di retribuzioni molto diversificate tra loro, sulle quali non siamo in grado di esprimere valutazioni perché scontano le condizioni del mercato, le professionalità possedute, che non spetta a noi di valutare. In ogni caso abbiamo riscontrato retribuzioni non sempre correlabili al livello del posto di funzione conferito che, se di vertice (mi riferisco ai capi dipartimento, ai segretari generali e agli incarichi del comma 3) sicuramente prevede una retribuzione più elevata. Non sempre, nel caso del riconoscimento di incarico ad estraneo, si rinviene questa corrispondenza, cioè trattamento economico più elevato a fronte di incarico di livello più elevato. E’ anche vero che le retribuzioni più elevate vengono corrisposte nelle amministrazioni economico-finanziarie, che anche per i dirigenti del ruolo si mostrano più ricche.

Altro oggetto di verifica è stata l’analisi del trattamento economico. Il trattamento economico, lo sapete tutti ed è inutile che ce lo ripetiamo, vede privilegiata la parte del trattamento fondamentale e, nella parte dell’accessorio, la parte di posizione. Alla componente di risultato, invece, è riservata tuttora una minima incidenza, e questo per la mancanza, in realtà, di un meccanismo di valutazione che sia oggettivamente degno di questo nome, per cui risulta difficile andare a dire al singolo dirigente "per il risultato che non sono in grado di misurare a te do il 50%, a quell’altro invece il 20%". Anche qui, con l’implementazione di meccanismi di valutazione un po’ più raffinati si assiste ad una modifica nel rapporto tra le componenti della retribuzione. Di certo tuttora esiste un grosso sbilanciamento tra i trattamenti economici riconosciuti nelle diverse amministrazioni che al ruolo unico fanno capo, nel senso che la nota ricchezza di alcune amministrazioni continua ad essere tale, a fronte della nota povertà di altre amministrazioni. Per ovviare a questa situazione, nei limiti in cui è giusto farlo (perché non c’è scritto da nessuna parte che tutti debbano avere la stessa retribuzione, però dovrebbero esserci delle valide ragioni perché questo non sia), il Ministero del Tesoro e la Funzione Pubblica stanno ponendo in atto una serie di misure - in occasione della ripartizione dei 40 miliardi stanziati dalla finanziaria 2001 per l’incremento del trattamento accessorio dei dirigenti di prima fascia - che tendono ad una relativa perequazione delle situazioni. E’ un fenomeno che si sta verificando con una certa lentezza, ma che comunque dimostra come il dettato normativo - che per la verità lo impone - sia oggetto di attenzione da parte delle amministrazioni competenti.

Infine c’è il discorso, su cui non mi dilungo, dei sistemi di valutazione che, come è stato già detto da molti, in effetti sono ancora insoddisfacenti, anche se, ripeto, sia nelle direttive e negli atti programmatici politici, sia nei provvedimenti dell’autorità amministrativa, si assiste ad un progressivo miglioramento e a un progressivo affinamento del discorso. Ci capitava da ultimo di vedere la direttiva del Ministro dei Beni Culturali per il 2002 che in effetti contiene una batteria di indicatori piuttosto raffinata e copre tutto l’arco di competenze del ministero. Questo denota come, in quella come in altre amministrazioni (ne cito alcune: l’Interno, la Giustizia, la stessa Presidenza) sicuramente ci si sta muovendo nel senso di un miglioramento e di una maggiore attenzione al fenomeno.

Altro non vi direi, anche se qualche spunto per alcune osservazioni conclusive mi è venuto dagli interventi di chi mi ha preceduto. Sentivo che qualcuno chiedeva se effettivamente esista un curriculum dei dirigenti. Ecco, in realtà esiste: i dirigenti, tutti loro, sicuramente sono stati chiamati dalla Funzione Pubblica a esibire un curriculum, ma purtroppo questo non è traccia compiuta nella banca dati del RUD, che in realtà è una banca dati piuttosto limitata. I curriculum sono quelli che sono, ma sono lì, tentativi forse rozzi, ma che comunque scontano il cambiamento epocale cui si faceva riferimento e che dobbiamo prendere come tale in queste osservazioni che tutti noi stiamo facendo. Non so quanto di meglio si sarebbe potuto fare. Noi abbiamo creduto di dare il nostro apporto cercando di evidenziare, comunque e in ogni caso, gli aspetti critici in senso collaborativo, che è poi quello che ci si richiede.

TARDIOLA:

Grazie, è stato molto utile questo contributo. Se posso fare una piccola osservazione, direi che la vicenda del RUD rappresenta forse un caso di scuola per quanto riguarda la differenza tra un esercizio progettuale - un ruolo unico per i dirigenti - e la percezione che l’ambiente in cui quest’esercizio viene effettuato ha dei suoi risultati. Sicuramente su questo hanno inciso anche degli elementi cui faceva riferimento il consigliere Chiarotti, ad esempio quella scarsa mobilità, seppure in una percentuale bassa, di dirigenti che hanno perso l’incarico.

Forse c’è un ulteriore elemento ancora che potrebbe richiamarsi, ed è questo: in un sistema ormai divenuto bipolare con l’alternarsi di maggioranze, il vincitore di turno si sente titolare di una potestà di riformare a sua volta, e talvolta questa esigenza prevale sul dispiegarsi di tempi che permetterebbero invece la valutazione, l’impatto di un processo di trasformazione che non può essere fatto col contingentamento.

Andiamo verso l’ultima parte dei nostri lavori. Passo la parola a Domenico Iaria, che credo ci parlerà anche dei riflessi degli assetti giurisprudenziali emersi recentemente. Anche all’inizio di quest’anno l’ordinanza della Corte Costituzionale confermava un orientamento che andava emergendo e che riguarda direttamente il tema degli incarichi.

DOMENICO IARIA:

Grazie. Io vi intratterrò brevemente sui problemi relativi alla tutela del dirigente nei confronti del suo datore di lavoro pubblico, in riferimento alle controversie che possono sorgere nel momento del conferimento degli incarichi dirigenziali.

In questa breve illustrazione dei problemi naturalmente dovrò volare molto più basso rispetto a chi mi ha preceduto, quindi non vi parlerò dei massimi sistemi, e necessariamente dovrò attenermi a categorie giuridiche abbastanza tecniche, confidando che l’uditorio sia prevalentemente composto da laureati in giurisprudenza di modo che possano più agevolmente seguire il mio discorso. D’altra parte anche i dirigenti, che giuristi non sono, devono avere un minimo di conoscenze di carattere giuridico per poter gestire il loro personale.

Tutte le problematiche emerse in giurisprudenza relative a questo problema scontano la natura ibrida della procedura di conferimento dell’incarico. Perché ibrida? Perché la procedura di conferimento ha una doppia veste: se la procedura di conferimento viene vista dalla parte del dirigente, cioè dalla parte di colui che aspira all’incarico o che riceve l’incarico o che vuole mantenere l’incarico, l’atto di incarico è un atto di gestione del rapporto, anzi è il principale atto di gestione del rapporto. Essere dirigente, ma senza avere un incarico, ha ben poco senso, quindi l’atto di conferimento viene vissuto in termini, diciamo così, lavoristici.

Lo stesso atto di incarico e la stessa procedura di incarico, visti viceversa da chi conferisce l’incarico, assume una colorazione diversa perché in questo caso la procedura di incarico è uno strumento per l’attuazione di un certo indirizzo di politica amministrativa. Quindi, io politico fisso determinati obiettivi e individuo il dirigente che ritengo più adatto al raggiungimento di quegli obiettivi. In questa logica, pertanto, l’atto non ha più una connotazione lavoristica, ha una connotazione politico-amministrativa. La procedura di incarico è, chiaramente, in questa prospettiva, una procedura di carattere pubblicistico.

Questa ambiguità del doppio angolo visuale si riflette nella struttura della procedura, perché c’è una fase unilaterale di conferimento dell’incarico e poi c’è una fase consensuale nella quale, de iure condito quanto meno, viene stabilito il contenuto dell’incarico. Dicevo de iure condito perché la legge di riforma all’esame del Parlamento sposta, come vedremo, un po’ i termini della questione.

In presenza, quindi, di questa fattispecie complessa, cioè l’atto di incarico–contratto di incarico, studiosi del diritto e giudici si sono affannati a cercare una difficilissima quadratura del cerchio. Sono state prospettate varie teorie più o meno cervellotiche (e io ammetto che nei miei scritti ho sostenuto tesi ancora più cervellotiche di altre), che grosso modo possono essere in questa sede semplificate in questo senso: se si ritiene che prevale il momento pubblicistico - la fase dell’atto di incarico - sostanzialmente abbiamo un qualche cosa che somiglia alla procedura di evidenza pubblica. E cioè, come individuo l’affidatario di un certo appalto, quindi individuo un prestatore, così in questo caso c’è una procedura pubblicistica, ancorché più o meno semplificata, per individuare il dirigente da incaricare. Dopo di che il contratto svolge soltanto una funzione di carattere accessorio, ma in realtà il fulcro della procedura è la prima parte, la procedura pubblicistica. Il riflesso, in termini giurisdizionali, può essere di varia natura, però indubbiamente se l’atto di incarico è un atto pubblicistico, chi lo riceve è titolare di un interesse legittimo e dovrebbe quindi conoscere dell’eventuale vertenza il giudice amministrativo, a meno che non si ritenga che il giudice del lavoro abbia nella materia una giurisdizione esclusiva.

L’altra prospettiva è, viceversa, quella di ritenere che l’atto di incarico svolga una funzione poco più che dichiarativa, e cioè che l’incarico vero e proprio venga fatto col contratto di incarico. L’atto di incarico – che sia anteriore, contestuale, successivo – in questo caso serve a rendere pubblico che un certo dirigente è stato incardinato in un certo posto, ha assunto una certa titolarità di un ufficio dirigenziale. In questa logica, quindi, l’atto unilaterale, abbia o meno natura pubblicistica, è un atto di investitura nella titolarità dell’ufficio, ma non è l’eventuale oggetto di contenzioso: oggetto di contenzioso è il contratto di incarico. In questa prospettiva chiaramente ci si colloca in una logica giuslavorista, per cui oggetto del contenzioso è il contratto e si discuterà se l’aspirante all’incarico ha diritto o meno di conseguirlo, se colui che è preposto e che ha ottenuto un certo incarico ha il diritto di mantenerlo e quindi ha diritto di contestare l’eventuale provvedimento di revoca (che in realtà non è una revoca ma è una risoluzione del contratto).

Quindi, se ricostruisco il tutto in chiave contrattuale, la logica deve portarmi ad una soluzione giurisdizionale rivolta ad attribuire il contenzioso al giudice del lavoro. Se viceversa scindo la procedura o comunque do una certa rilevanza al momento unilaterale del conferimento dell’incarico, e ritengo che questo atto unilaterale sia anche un provvedimento amministrativo, devo arrivare a sostenere o che rimane una giurisdizione del giudice amministrativo sugli atti di incarico, ovvero che l’art. 63 del t.u. 165/2001 (ex art. 68 del decreto 29/1993), laddove attribuisce al giudice del lavoro tutte le controversie in materia di incarichi dirigenziali, intende attribuire al giudice del lavoro una giurisdizione piena. La questione, come voi sapete, è stata anche oggetto di incidenti di costituzionalità perché un giudice del lavoro, sposando questa tesi, dubitava di essere il giudice naturale, in questo caso, degli interessi legittimi, sostenendo che il giudice naturale degli interessi legittimi dovesse essere il giudice amministrativo, e che quindi lui non poteva conoscere di questi atti amministrativi.

La Corte Costituzionale ha dato una soluzione abbastanza pragmatica, sostenendo che questo giudice non aveva ragione di porsi quei dubbi perché il giudice ordinario può conoscere anche di atti amministrativi e conseguentemente, se atti amministrativi ci sono, ne ha cognizione.

La sentenza della Corte, però, non è entusiasmante, come molto spesso accade, perché il problema non era tanto avere un’affermazione di carattere ipotetico (cioè l’affermazione per cui, ammesso che vi sia un atto amministrativo, il giudice ordinario ne può conoscere); occorreva invece che la Corte prendesse finalmente posizione e ci dicesse se era atto amministrativo oppure no, e soprattutto doveva dirci che razza di cognizione aveva il giudice ordinario. Questo perché anche se attribuisco giurisdizione esclusiva al giudice ordinario, non è irrilevante la natura giuridica dell’atto, in quanto, se è un atto amministrativo, il giudice ordinario ne potrà conoscere come attualmente ne conosce il giudice amministrativo, quindi dovrà verificare se quest’atto di conferimento è viziato da violazione di legge, incompetenza o eccesso di potere. Se, viceversa, è un atto unilaterale datoriale, chiaramente non potrà applicare queste tre categorie, ma dovrà verificare se questo atto è conforme al contratto collettivo, è conforme all’art. 19 del decreto 29, è conforme a principi lavoristici, quali correttezza, buona fede ecc.

La Corte invece su questo punto è abbastanza criptica, e soprattutto è criptica sui poteri del giudice, perché è vero che la Corte Costituzionale mi dice che il giudice ordinario può disapplicare, ma ormai sappiamo che la disapplicazione vuol dire tante cose. Noi abbiamo studiato sui manuali di diritto amministrativo o di procedura civile che la disapplicazione non è mai disapplicazione diretta, perché disapplicazione diretta significa disapplicazione dell’atto oggetto del contendere. Invece, già la disapplicazione dell’atto presupposto rilevante nel giudizio di lavoro, previsto dall’art. 63 del testo unico, non è disapplicazione indiretta ma è disapplicazione diretta. Tuttavia in quel caso si ha comunque che dall’atto presupposto (in ipotesi, pianta organica, se per esempio viene modificata la pianta organica) deriva un effetto sul rapporto di lavoro in termini di mobilità, licenziamento del dipendente. In quel caso si dice: il giudice ordinario può conoscere dell’atto datoriale e può conoscere, ai fini della disapplicazione, dell’atto presupposto. Ed è una disapplicazione pur sempre diretta, perché in realtà non vengono addotti vizi dell’atto di mobilità o dell’atto di licenziamento, ma si contesta la legittimità, la correttezza dell’atto presupposto.

Ma in questo caso, laddove il giudice ordinario abbia cognizione sull’atto di incarico, e l’atto di incarico sia un provvedimento amministrativo, non è nemmeno più un problema di disapplicazione indiretta o diretta: è una disapplicazione direttissima, nel senso che l’oggetto del contendere è l’atto di incarico, per cui o lo si toglie di mezzo o non lo si toglie di mezzo, è inutile parlare di disapplicazione.

Tutto ciò cosa significa? Significa che, se si ritiene che il giudice ordinario abbia cognizione diretta, si deve arrivare a sostenere quello che, per la verità con qualche personale perplessità, mi sembra sia adesso inevitabile sostenere, cioè che il giudice ordinario possa annullare l’atto amministrativo. D’altra parte, il giudice ordinario annulla atti amministrativi in tante altre materie, basti pensare a tutte le sanzioni amministrative della 689, tanto per esemplificare.

Tutto questo discorso, però, vale a condizione che questo atto sia un atto amministrativo, cosa della quale io sinceramente ho sempre dubitato sposando quindi tesi giuslavoristiche, forse per sfuggire alla mia natura di avvocato amministrativista. Però adesso, leggendo la nuova formulazione dell’art. 19, vedo che il legislatore in riferimento a questa fattispecie parla di provvedimento di incarico, e nel provvedimento di incarico c’è tutto: c’è l’oggetto, c’è la durata, ci sono gli obiettivi, c’è tutto. Il contratto è un contratto che accede al provvedimento e nel quale si parla soltanto degli aspetti economici. E allora, in questo caso si potrebbe continuare a ragionare in una logica giuslavoristica e dire "sì, si è scritto provvedimento, però bene o male, anche la legge 604/1966 sui licenziamenti parla di provvedimenti di licenziamento ma sono atti palesemente ed indiscutibilmente privatistici". Tuttavia, se in realtà si vanno a ricercare le intenzioni più o meno condivisibili del legislatore, probabilmente si è voluto effettivamente provvedimentalizzare in senso pubblicistico questa procedura di incarico, depotenziando il momento contrattuale, il momento negoziale. In questa logica, se veramente la norma passa così e dovesse essere interpretata così, riterrei che, laddove si voglia continuare a mantenere concentrata la tutela in un unico giudice - come auspicherei - il giudice ordinario deve poter esercitare tutti i poteri più adatti rispetto a questo atto, e quindi deve poter esercitare la tutela costitutiva, cioè deve poterlo annullare.

D’altronde l’art. 63 ha una formula di "chiovendiana" memoria laddove prevede che il giudice adotta tutte le decisioni più congrue e più adatte alla natura del diritto da tutelare. In questo caso, l’azione più congrua è un’azione costitutiva.

Questo mio discorso fino ad ora è stato un discorso meramente formale, perché vi ho parlato di tutela da parte di un giudice o da parte di un altro, di diritti tutelabili ecc. Si tratta però di capire quali diritti sono effettivamente tutelabili.

Nella presentazione dell’intervento si faceva riferimento anche a provvedimenti recenti - hanno parlato un po’ tutti i giornali di un certo provvedimento giurisdizionale del tribunale di Cosenza, che ad esempio aveva negato l’esistenza di un diritto all’incarico – per cui, una volta accennato alle regole processuali, è opportuno fare due o tre brevi considerazioni sugli aspetti sostanziali per capire se ha senso parlare di tutela, cioè se c’è materia da tutelare.

Sicuramente, se ci si pone in una logica di spoils system più o meno accentuata, le possibilità di tutela si attenuano. E’ inutile raccontarci che "sì, però l’atto di conferimento di incarico dirigenziale deve pur sempre essere motivato": quando io devo scegliere, o la motivazione è comparativa, o non serve a nulla, a meno che io non vada a preporre all’incarico una persona palesemente senza titoli… altrimenti con un po’ di curriculum e quattro chiacchiere riesco comunque a motivare la mia scelta. E questa è una scelta politica: o di qua o di là.

Altro problema è quello di capire che relazione c’è tra l’accesso alla dirigenza e l’accesso agli incarichi. Fino ad ora si è ragionato col paradigma dell’impiego dirigenziale statale, quindi è chiaro che si diventa dirigenti con un concorso, salvo una ridottissima aliquota del 5%. Dopo di che, nell’ambito di persone potenzialmente tutte in grado di fare il dirigente, si sceglie la persona più adatta per la singola politica da attuare e si prepone il singolo dirigente a un certo incarico per un certo periodo.

Ma l’esperienza statale non riflette più la realtà complessiva, nel senso che la realtà regionale e la realtà locale ci dà delle indicazioni totalmente diverse. Ci sono Comuni che all’aliquota del 5% aggiungono uno zero e quindi gli incarichi conferibili a esterni sono del 50%, non del 5%. E oltretutto, fino ad ora io potevo avere l’arma di dire "vi è stata violazione di una norma generale dell’ordinamento, gli enti locali devono rispettarla, le regioni devono rispettarla" e comunque potevo fare riferimento a leggi-cornice, principi generali ecc. Oggi, invece, dopo la riforma del titolo V non posso nemmeno dir quello, perché è vero che con uno sforzo nemmeno troppo titanico posso ritenere che l’ordinamento del lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione faccia parte della macro materia "ordinamento del lavoro", a maggior ragione dopo la privatizzazione, e conseguentemente rientri nella materia "ordinamento civile" e dunque rimanga attratta nella riserva di normativa statale. Ma il conferimento degli incarichi, specie se lo colloco in una logica organizzativa pubblicistica, non è coperto dal 117 primo comma della Costituzione: questa è una materia nella quale lo Stato non può più dir nulla, non può nemmeno più fissare principi generali, perché non è nemmeno ricompresa tra le materie a competenza concorrente. E’ materia di competenza esclusiva delle regioni, e non solo delle regioni: è materia di competenza esclusiva di ciascun ente, quanto meno di ciascun ente locale perché il 117 riconosce ambiti di autorganizzazione sicuramente in questo senso. E allora anche il comune di Rocca Cannuccia si stabilisce le regole sue, e stabilisce le cose più strane, non a caso è apparsa su tutti i giornali l’iniziativa di qualche sindaco che ha abolito la figura del segretario comunale. Quindi, se si può abolire il segretario comunale, figuriamoci se non si può stabilire che d’ora in poi i dirigenti io me li assumo tutti a contratto e non faccio più un concorso.

In questa logica, allora, non riesco più a tenere distinta la materia dell’accesso all’impiego dirigenziale dalla materia del conferimento degli incarichi: diventano la stessa cosa, cioè io divento dirigente nel momento in cui mi danno l’incarico. Io segnalo questo problema all’attenzione di questa benemerita associazione di allievi – ex allievi – della SSPA, un’associazione in cui uno, penso, auspichi di perdere la legittimazione a parteciparvi, nel senso che si auspica a diventare ex allievi. Io immagino, infatti, che gli appartenenti a questa associazione hanno fatto un esame di ammissione a questa scuola, hanno frequentato un corso più o meno duro con frequenza obbligatoria, hanno fatto un concorso, insomma hanno lavorato sodo e hanno ottenuto una qualifica dirigenziale, ed ora stanno combattendo per ottenere un incarico che non sia alla prefettura di Lampedusa… e poi cosa succede? Succede che se vanno in giro per l’Italia trovano migliaia di dirigenti che non hanno mai fatto un concorso, che magari sono anche bravissimi, per carità, però non hanno mai fatto un concorso.

Allora anche qui si tratta di una scelta: considerate, ad esempio, che la maggior parte degli enti locali ha nel proprio regolamento una norma che più o meno dice così: in materia di affidamento degli incarichi, questi possono essere affidati con contratto a persone che abbiano requisiti necessari. Punto. Poi c’è anche un’altra norma, che dice: possono acquisire quest’incarico dirigenziale anche i funzionari dell’ente stesso, privi di qualifica dirigenziale, i quali nel momento in cui ottengono l’incarico fiduciario senza alcuna procedura selettiva vengono collocati in una fantomatica aspettativa. Che è un modo surrettizio per dare mansioni superiori per un periodo che va oltre il termine di legge di sei mesi o un anno, raggiungendo periodi di cinque anni, sette anni… forse a vita. Ecco, anche rispetto a questo sistema si tratta di intendersi: posso farlo o non posso farlo? La Corte dei Conti ci ha detto in alcuni suoi interventi che non si può fare, ma purtroppo la Corte dei Conti ha una autorevolezza in ambito statale, mentre in ambito locale l’autorevolezza, quanto meno in fase di controllo, è modestissima.

Mi sembra che un argomento sul quale l’associazione potrebbe riflettere sia proprio questo: per diventare dirigenti occorre un concorso (o, più che un concorso, una procedura formativa) oppure no? Perché altrimenti questo doppio canale è estremamente pericoloso, e finisce anche per svuotare il ruolo di istituti come la SSPA, che aspira a diventare un qualche cosa di analogo a quello che c’è a Parigi, però poi soffre la concorrenza del sindaco di Rocca Cannuccia che dà gli incarichi a chi gli pare.

E per quanto riguarda il processo formativo, io penso che sicuramente il dirigente deve essere uno che necessariamente ha delle capacità, deve saper gestire risorse ecc. Ma, soprattutto, deve saper fare le cose, perché un dirigente che non è credibile tra i suoi sottordinati perché non è capace di rivedere il lavoro che viene fatto dagli altri, è un dirigente che non sa fare il dirigente e che alla lunga farà un pessimo servizio. Per saper controllare cosa fanno gli altri, bisogna saperlo fare. Cosa banalissima e che viceversa viene dimenticata (non del tutto). Purtroppo nelle amministrazioni, adesso, in questa impostazione un po’ retorica, si tende a valorizzare l’aspetto manageriale sopra quello strettamente professionale. Viceversa, io in questo senso voglio essere iperconservatore: prima uno deve imparare a fare l’ingegnere capo del comune, poi si vedrà se saprà anche coordinare il lavoro degli altri ingegneri e degli altri geometri. Grazie. [185]

TARDIOLA:

La ringrazio e aggiungo solamente che, in risposta alla sollecitazione, questo gruppo numeroso di dirigenti licenziati dalla SSPA si è già cimentato sicuramente con le difficoltà che Domenico Iaria ci indicava. Aggiungerei quest’ultima cosa, un rinvio ad un appuntamento ancora da perfezionare: i primi di giugno l’associazione promuove un breve dibattito su uno degli argomenti emersi e che mi sembra centrale, cioè le ricadute del titolo V in materia di politiche del lavoro e in particolare sugli assetti della dirigenza, perché l’equilibrio tra centro e periferia in effetti viene, come pure in altri settori, stravolto dall’attuazione del nuovo titolo V della Costituzione. La parola, adesso, al prof. Liso.

FRANCO LISO:

E’ tardi, quindi prendo al balzo questa circostanza per dirvi che non sarò molto lungo. Per altro, sinora gli interventi sono stati estremamente interessanti. Per esempio Iaria ha aperto un capitolo importante, quello della definizione di quale sia la figura del dirigente, riproponendo l’idea che il dirigente non può non essere il tecnico per eccellenza. Ma io ho saputo di persone - non dico Mauro Bonaretti, ma quelli della sua cultura - che invece volevano più che altro il gestore di risorse, quello capace di portare agli obiettivi.

Ad ogni modo, l’idea che mi sono fatto è che veramente il diritto dovrebbe recedere: bisognerebbe "sparpagliare" un po’ di Bonaretti nelle varie amministrazioni e farla finita con le norme, perché noi stiamo interpretando norme per le quali resta tutto da vedere quanta applicazione abbiano. Quando parlo di queste cose, infatti, distinguo sempre tra le mappe disegnate dal legislatore (ed ora una mappa nuova verrà scodellata) e quello che nella pratica accade.

Comunque, io partirei da quanto diceva Bruno Dente, perché io ho visto la privatizzazione sempre nella sua logica. Privatizzazione, peraltro, nei confronti della quale sono stato molto critico, perché secondo me si inizia dal dato formale quando invece bisogna iniziare a lavorare sul dato sostanziale, dopo di che potrà avere senso parlare di privatizzazione, altrimenti si ha la "mimica" della dinamica lavoristica (datore di lavoro – lavoratore) e non se ne ha la sostanza. Comunque la privatizzazione è stata anticipata ed è stata considerata come una delle misure utili, evidentemente, alla attivazione di quel problema che Dente poneva all’inizio: come far scattare le responsabilità dei soggetti in un corpo prima privo di questi meccanismi.

Lo schema privatistico, da questo punto di vista, io l’ho sempre letto come un contributo per far scattare la responsabilità, soprattutto quella dell’anello più importante di tutta la macchina, cioè il dirigente. Privatizzare i rapporti di lavoro significa teoricamente dare al dirigente più mano libera perché possa più facilmente raggiungere gli obiettivi di gestione. Per lo meno come modello teorico perché, come sappiamo, lo schema privatistico limita la possibilità di interferenza del magistrato nella valutazione di chi assume la decisione, perché chi assume la decisione deve solo rispettare posizioni di interesse della controparte, qualificate dal diritto, dal contratto, dalla legge ecc. Non come avviene nello strumento amministrativistico e nella logica del modello amministrativistico, per cui si ha un potere che non può che essere utilizzato per finalità pubbliche, il cui assetto è già predefinito nel piano della legge, e quindi ogni decisione è esposta ad un penetrante controllo. Non per nulla gli amministrativisti hanno creato nella giurisprudenza l’obbligo di motivazione, perché in un potere funzionalizzato bisogna sapere se si sta perseguendo quel determinato fine.

Ecco, secondo me, invece, proprio la privatizzazione avrebbe significato la restituzione di margini maggiori di potere a chi deve assumere le decisioni. Questo sul piano teorico, perché poi tra il modello pubblicistico e il modello privatistico le differenze scompaiono del tutto se il numero delle norme diventa immenso e quindi tutto il terreno che il datore avrebbe libero davanti a sé viene occupato da tante norme. Cacopardi ci faceva l’esempio di cinque RSU per cinque direzioni generali… possiamo quindi vedere quanto è distante la mappa dalla realtà concreta.

E sappiamo, per altro, come questa mappa del legislatore sia fortemente riassorbita nei suoi contenuti culturali di fondo da una resistenza enorme della magistratura, in particolare amministrativa. Ormai abbiamo visto che il Consiglio di Stato ha sì dovuto prendere atto che la privatizzazione, nonostante tutto, è stata fatta; ha dovuto prendere atto che la Corte Costituzionale ha detto che è pienamente legittima… però si è perfidamente vendicata dicendo "sì sì, tutto privatizzato, però il soggetto è sempre pubblico, quindi l’atto, anche se privatistico, rimane soggettivamente amministrativo". Con la conseguenza che la privatizzazione l’avremo fatta per dare ai dipendenti non solo le protezioni che vengono dal diritto privato, ma lasciandogli anche quelle che vengono dal diritto pubblico, perché sono poi quelle che vengono dal diritto pubblico quelle che ho visto prevalentemente circolare nella giurisprudenza.

Si dice che nel conferire l’incarico bisognerebbe attuare una valutazione comparativa, e nella cultura pubblicistica avviene certamente così: io ho letto un parere della Corte dei Conti a proposito di un provvedimento di conferimento di incarico, nel quale si criticava il fatto che non fosse stato preso in considerazione un dirigente più anziano. Ma allora chiariamoci: se si è dovuto privatizzare, e la norma dice che i criteri sono quelli della competenza ecc., se questi criteri ci sono, al limite potrà esserci anche un dirigente più bravo rispetto a quello a cui io-datore di lavoro ho conferito l'incarico, ma sono io che devo risponderne: allora si lasci a me la responsabilità di dire chi deve stare, e non si creino interferenze. Perché le interferenze creavano e creerebbero delle deresponsabilizzazioni: "E io che ci posso fare, se c’è il sindacato che non mi permette di fare questo?… E io che posso fare, se c’è la Corte dei Conti che non mi fa passare quest’altro?"… Quello che voglio dire, è che tutta questa innovazione che il legislatore avrebbe voluto creare, viene frustrata in radice. Noi dobbiamo fare i conti con queste decisioni che ci richiedono le motivazioni. Anzi, in realtà, uno degli ultimi pareri del Consiglio di Stato dice "no no, in effetti se sono atti privatistici non va chiesta la motivazione"… bontà loro! In ogni caso, tutti gli atti di gestione che hanno una implicazione organizzativa (e per voi tutto ha un’implicazione organizzativa) vanno motivati in quanto soggettivamente amministrativi.

Allora dobbiamo chiarirci: l’interesse pubblico al buon andamento da che cosa è presidiato? Dovrebbe essere presidiato dalla responsabilità dirigenziale, dalla responsabilità del sindaco, ecc. ecc. Se ci attestiamo su queste dinamiche, allora dobbiamo essere conseguenti: anche il sindaco deve rispondere, anche se poi non so se in effetti risponde. Perché il discorso funzioni, tutte le cose dovrebbero funzionare, cioè dovrebbe funzionare anche il sistema politico e dovrebbe esserci un sistema nel quale effettivamente il sindaco venga politicamente punito per la gestione che ha fatto e non premiato perchè magari, col clientelismo, ha aumentato il suo seguito elettorale.

Questa è l’ambiguità nella quale ci troviamo, per la quale Cassese si è confrontato con Bassanini. Sono due prospettazioni legittime: dal punto di vista teorico io sono d’accordo con tutti e due. Domenico Iaria nelle sue osservazioni fa valere la considerazione per cui, come diceva anche la dott.ssa Chiarotti, il processo di rinnovamento è lungo e dobbiamo aspettare.

Però è importante che ci siano in corso dei processi e, in fin dei conti, se la società sarà più attiva e più responsabile, l’amministrazione stessa sarà più responsabile. Abbiamo visto, ad esempio, la situazione negli uffici di collocamento. Gli uffici del collocamento al Nord sono pieni di gente come al Sud, ma al Nord ci sono datori di lavoro che il servizio lo vogliono, perciò gli uffici si sono attrezzati a dare le risposte più efficienti. Al Sud invece non le danno. Quindi, in fin dei conti, anche gli aspetti dell’organizzazione, i valori dell’organizzazione, sono valori che vengono dal contesto in cui l’organizzazione si muove.

Per quanto riguarda più specificamente la questione degli incarichi dirigenziali, c’era stata questa trovata strana, di Bassanini e di D’Antona, sul contratto: il coacervo del "contratto all’interno del contratto", una figura del tutto nuova che mi ha lasciato inizialmente con gli occhi strabuzzati. In sostanza c’era da chiedersi: tu sei già un mio dipendente e con te devo fare un contratto? In genere, io-datore di lavoro al dipendente do gli ordini e lui deve obbedire, perché lo pago.

Però, superato il primo sbandamento - perché in effetti è stata una innovazione coraggiosa - , ho preso la stessa innovazione per il verso buono. Io l’ho interpretata nel senso che, evidentemente, è stata un modo per accelerare artificialmente delle dinamiche che stentavano a venire fuori. Che cosa è questo contratto che il dirigente deve fare col ministro o col direttore generale? E’ una esplicitazione di obiettivi, di risorse ecc., perché in effetti l’anello della responsabilità nasce quando vengono date le direttive, quando c’è un piano strategico e quindi può essere misurata la coerenza dei comportamenti rispetto alle direttive e al piano. Pertanto, prevedere che nel contratto si dovessero formalizzare questi elementi, era un modo per incentivare, per innovare, ed era una cosa che stimolava entrambi i soggetti, ed era estremamente interessante per il dirigente perché al dirigente in realtà gli si creava un mercato. E’ chiaro che poi il dirigente può anche aver vissuto questa innovazione come mortificazione, ma io ho conosciuto anche dirigenti che l’hanno vissuta in termini di esaltazione, di dilatazione delle proprie chances.

Comunque, qual era il modello teorico? Il modello teorico era che io-dirigente avrei potuto anche dire no al mio datore di lavoro (che peraltro, forse, a livello sistematico non era più la singola amministrazione, ma era il ruolo unico, cioè era un datore di lavoro unico), perché potrei non accettare che quelle siano risorse idonee a raggiungere gli obiettivi richiesti, o perché ho delle ambizioni e desidero occupare un altro posto che ritengo migliore. In sostanza questo era uno schema che espropriava del tutto il datore di lavoro del potere unilaterale, perché il potere unilaterale, se non erro, sussisteva solo se fossi stato messo a disposizione del ruolo unico: il ruolo unico, in quel caso, essendo io senza incarico, mi poteva utilizzare nei compiti che avesse deciso. Ma per tutto il resto dovevo essere io-dirigente l’artefice.

Quindi c’era un aspetto provocatorio… Purtroppo io penso che la morte di Massimo D’Antona abbia nuociuto, perché la "creatura" era così nuova che necessitava di impulsi immediati a tutti i protagonisti, i quali non capivano più dove si trovassero, e invece ci sono state incertezze per cui ha prevalso l’esito al peggio.

Comunque, ora che si fa? Si scrive un’altra legge, perché è il modo più facile di rispondere ai problemi. Ma secondo me così si fa un passo indietro, perché su questa scommessa, prima ancora che sia passato un periodo utile per vedere se quella era una innovazione che teneva o meno, si innesta una robusta marcia indietro, che sinteticamente io definirei così: si ritorna a impiegatizzare un po’ i dirigenti, li si vede meno come professionisti e più come impiegati. Cosa accadrebbe infatti in base alla nuova normativa? Che il contratto si ridurrebbe solo alla negoziazione della retribuzione. A questo punto perché parlare di contratto? Si poteva parlare degli "ad personam" come nelle aziende private. E’ inutile, a questo punto, conservare il sistema del "concerto" con l’implicazione che, mentre prima tu-dirigente potevi dire "no, non mi sta bene" e te ne andavi, se adesso tu dovessi dire "non mi va bene", la conseguenza è che perdi il posto. Quindi, da una parte si parla ancora di contratto, si lascia l’apparenza di quello che c’era prima, ma dall’altra, tolto dal contesto, questo contratto finisce per essere privo di significato. Certo, è sempre un contratto (del resto i lavoristi costruiscono sempre sulla base di un accordo anche il super minimo, l’ad personam ecc…, per cui "tu accetti questa cosa che io ti do"), però non ha la valenza sistematica che aveva prima.

Inoltre, mentre prima c’era una stabilità nell’incarico, perché è vero che era a termine, ma era stabile, e tu-datore non potevi recedere se non provavi che non stavo rendendo e quindi io-dirigente, come professionista, mi vedevo abbastanza tutelato, avevo il tempo per realizzare il mio obiettivo. Adesso invece no, sono impiegatizzato perché non c’è un minimo di durata del contratto, ma c’è un massimo: non oltre cinque anni, quindi la logica è un po’ diversa. E poi non è specificato più che si possa revocare solo per responsabilità dirigenziale o su base di consenso. Si prevede che si può revocare su base di consenso, poi anche sulla base dell’eventuale responsabilità dirigenziale, ma comunque anche per altre esigenze che il datore possa addurre. Quindi da questo punto di vista si ripristina in pieno il potere direttivo.

Poi dobbiamo fare i conti con la questione aperta da Iaria, e capire se questo incarico, questo provvedimento di incarico è un atto amministrativo o è un atto privatistico… Io ho sempre ritenuto che questi siano atti privatistici, e ho dovuto chinare il capo di fronte alla legge quando la legge diceva: questo è un d.p.c.m., questo è un d.p.r… Però, quando il direttore generale dà l’incarico al suo dirigente, si dice "è un provvedimento", ma i provvedimenti, appunto, li assume anche il privato datore di lavoro.

Qual è la logica di quello che voi chiamate "atto amministrativo"? In verità un atto simile esiste anche nell’area privata, quando io-datore do la procura a un dirigente perché i suoi poteri (che sono i miei, che io cedo a lui) abbiano rilevanza esterna: questa è la funzione dell’incarico, di questo atto unilaterale. Quindi, anche prima c’era spazio per creare questa concezione di atto unilaterale, che non è esercizio del potere di specificazione delle mansioni, è qualcosa di più: è conferimento di rappresentanza all’esterno.

Insomma, queste sono le considerazioni essenziali. Un altro aspetto interessante va rintracciato laddove la legge afferma: "le disposizioni del presente articolo costituiscono norme non derogabili dai contratti o accordi collettivi". Evidentemente, è superflua come espressione, perché sappiamo che, già nell’impianto della legge, è scritto che sono riserva di legge i criteri di conferimento degli incarichi (la individuazione degli uffici di maggiore rilevanza), però forse è stato opportuno ribadirlo, perché abbiamo assistito ad una contrattazione che "inventava" elementi a beneficio del dirigente. Inoltre, nell’impianto della legge, e questo è un aspetto che rimane, si dice che "non trova applicazione nei confronti del dirigente l’art. 2103 del c.c.". Quindi, il dirigente non può dire "mi devi conservare questo livello di trattamento", non può dire "mi devi dare un incarico equivalente" ecc…

Questo dimostra che nell’ambito del pubblico impiego le norme lavoristiche non hanno tutte lo stesso sapore delle norme lavoristiche nel diritto privato, perché nell’ambito del pubblico impiego ci sono alcune norme lavoristiche che presidiano gli interessi pubblicistici alla flessibilità dell’organizzazione, e la disposizione relativa all’art. 2103 era ed è, appunto, la norma che presidia questo. Infatti, se tu-dirigente mi dici che per spostarti ti devo mantenere un incarico equivalente, stai limitando la mia possibilità di soddisfare l’interesse pubblico.

Quindi già prima si doveva ritenere, con riferimento a quel tipo di norme che stanno nei contratti collettivi e che pongono tutele sul tipo dell’art. 2103, che esse non fossero valide per contrasto con quanto disposto dalla legge. In ogni caso, certamente diventano invalide nel momento in cui si ripete che non c’è derogabilità, da parte dei contratti collettivi, di questo impianto relativo al conferimento degli incarichi. Grazie.

TARDIOLA

Ringrazio il professore. Sono stati talmente ricchi e diversificati i contributi usciti dalla discussione che non vi aspetterete certo una sintesi. Limitiamoci all’impegno, da parte nostra, a continuare la discussione stessa in altre sedi.

Ringrazio i nostri ospiti e ringrazio tutti quelli che hanno contribuito all’organizzazione di questo convegno e del convegno di ieri pomeriggio. Buona sera.