TESI
FORUM PA NET n.57 di
martedì 11 giugno 2002
 
I city manager visti da vicino

Indagine a campione sulla figura e il ruolo del Direttore Generale negli Enti Locali

a cura di Maria Di Paolo

Questa indagine vuole essere il tentativo di analizzare, senza nessuna pretesa di completezza o esaustività, alcuni temi relativi alla figura del Direttore Generale (o City Manager, secondo l’idea di origine anglo-americana) a cinque anni dalla sua introduzione – legge 127/97, la così detta Bassanini bis (anche se l’esperienza bolognese anticipa di qualche anno e in modo straordinariamente fruttuoso questa nuova gestione manageriale) – e in un momento storico di transizione verso modelli amministrativi fortemente orientati alla gestione locale della "res pubblica" che potrebbe indurre ad un potenziamento del ruolo e delle funzioni di questa nuova figura istituzionale o, al contrario, ad una loro drastica involuzione.

 

L’approccio di studio

Per questo tipo di analisi è stato scelto un approccio di consultazione diretta. Seguendo una logica di distribuzione territoriale assolutamente casuale, tale però da rispettare in proporzione l’ampiezza delle aree territoriali considerate, sono stati contattati direttamente i Direttori Generali di almeno 70 città italiane , con popolazione compresa tra i 20.000 e i 400.000 abitanti oltre, naturalmente, alle 12 città metropolitane.

Partendo, poi, dal presupposto che sia difficile valutare in astratto qualsiasi funzione, ruolo o figura senza contestualizzarla, senza tener conto dell’ampiezza e dell’autorevolezza di chi era presente, si è pensato di interpellare, con le stesse modalità e seguendo un’identica procedura, anche il Segretario Generale, che, come figura istituzionale, pre-esiste rispetto al City Manager, e il Sindaco, che lo sceglie e rimane a lui legato da un particolare rapporto di fiducia.

Come strumento di indagine si è scelto un questionario: a parte le informazioni di conoscenza e semplice orientamento sul soggetto intervistato, sono state elaborate 7 domande a risposta chiusa sul ruolo e le funzioni del Direttore Generale e sulle prospettive di futura evoluzione in vista della riforma in senso federalista del Titolo V della Costituzione.

Ci sembra opportuno, peraltro, sottolineare che le conclusioni a cui si può giungere dall’analisi dei dati raccolti risentono di un carattere di sinteticità probabilmente eccessiva a fronte di argomentazioni, invece, estremamente ampie e complesse: d’altro canto l’esigenza di rendere il questionario di immediata percezione, omogeneo nel tipo di richieste a prescindere dalla differente grandezza dei Comuni consultati e rapidamente compilabile ci ha indotto a proporre domande piuttosto orientate a rilevare elementi e caratteri formali del profilo di City Manager che non ad indurre gli interessati ad un processo di autoriflessione ed autoanalisi delle specifico percorso sperimentato.-

Quella che viene fuori, pertanto, è da ritenersi utile come considerazione generale, come spunto per una riflessione più di dettaglio e come dato "statistico" sull’incidenza di una tra le figure figura professionali emergenti più interessanti del nuovo panorama istituzionale italiano.

Il percorso del Direttore Generale

Legge istitutiva

Articolo di riferimento

Dettato legislativo

Profilo individuato

Legge 127/1997 che interviene a modificare la legge 142/1990

Articolo 51 bis

"Il sindaco nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e il presidente della provincia ….possono nominare un direttore generale… che provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente…perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza"

Soggetto esterno, scelto al di fuori della dotazione organica della giunta, a-politico; la sua inorganicità gli consente, in linea di principio, di essere indipendente rispetto ad una fazione politica; il suo ruolo è legato esclusivamente a requisiti professionali piuttosto che a caratteristiche di appartenenza politica.

Il ruolo del Direttore Generale è funzionale ad una concezione più complessa del ruolo del Comune da semplice regolatore del mercato a principale soggetto promotore dello sviluppo economico e sociale di un territorio. L’inizio degli anni Novanta (con la legge sulle autonomie locali e le varie Bassanini) opera da spartiacque tra una "vecchia" e una "nuova" gestione amministrativa: se prima bastava la corretta e rigorosa applicazione delle leggi e la capacità degli amministratori di "amministrare" in modo corretto le risorse a loro assegnate, da quel momento agli amministratori viene richiesto di ottimizzare le risorse disponibili, perseguendo i risultati prefissi con le risorse a disposizione e di perseguirli al meglio. Più che di concetto di City Manager si deve parlare di processo di nascita e sviluppo del City Management nel senso di attività capace di gestire la città, indotta dalle innovazioni legislative e focalizzata sul miglioramento continuo dei risultati raggiunti e sulla puntuale verifica della loro validità economica. In questo percorso, il City Manager si inserisce come elemento propulsore, particolarmente recettivo rispetto ai temi dell’innovazione e del cambiamento, chiamato a contribuire a questa attività.

L’indagine

L’occasione per lanciare l’indagine è stata data dall’incontro dei Direttori Generali delle città medie svoltosi a Modena, l’8 marzo scorso. In quell’occasione sono stati distribuiti i primi questionari, elaborati secondo una formula non ancora definitiva e che si sono arricchiti, in seguito, anche degli apporti e dei suggerimenti emersi da quel primo feedback.

A seguito di questo riscontro positivo, l’indagine è stata ampliata. Per ciascuna regione si è pensato di individuare un numero di centri urbani compreso tra un minimo di 3 ad un massimo di 8 in base all’estensione dell’area territoriale di riferimento. Le città sono state scelte in base alla loro dimensione e al numero degli abitanti: la connotazione politica dei comuni in oggetto non è stata presa in considerazione.

Il questionario prefigurato in domande chiuse, quindi con una serie di risposte a scelta alternativa (vedi allegato), è stato inviato ad un numero complessivo di 70 Direttori Generali, accompagnato da una nota introduttiva sul fine dell’indagine.

Alcuni dati di riscontro

In totale sono pervenuti 45 questionari compilati (in realtà non è stato indicato un termine ultimo conclusivo, per cui è possibile che continuino ad arrivarne) secondo una distribuzione geografica assolutamente disomogenea:

Come emerge chiaramente dal grafico, i Comuni più reattivi sono stati quelli del Centro Nord: in particolare la Regione Emilia Romagna si è mostrata estremamente ricettiva rispetto questo tipo di indagine dal momento che l’80% dei Comuni contattati ha inviato, in tempi brevi, il questionario opportunamente compilato. La percentuale di risposta è simile per il Nord e per l’area del Sud-Ovest mentre risulta poco qualificante il contributo dei Comuni del Sud Ovest. È interessante notare come, in realtà, più che le aree geografiche individuate, sono specifiche regioni all’interno delle aree ad essere più attive (Emilia Romagna, Piemonte e Campania) a fronte di altre comprese nello stresso distretto meno propositive.

Per tracciare l’identità del Direttore Generale, anche da un punto di vista squisitamente umano, si deve tener conto di dati prettamente anagrafici: abbiamo chiesto agli interpellati di indicarci sesso, età e titolo di studio. Viene fuori il profilo di un individuo di 48 anni, maschio e laureato. Su 45 interpellati, soltanto 5 sono donne; 8 possono vantare un master di specializzazione post laurea mentre soltanto una persona ha al suo attivo semplicemente un titolo di istruzione secondaria superiore.

Andando, invece, ad una connotazione più specificamente professionale, abbiamo indagato sulle esperienze pregresse che possono incidere fortemente sullo stile manageriale. Il 62% degli intervistati proviene da un percorso professionale da dirigente pubblico (indistintamente all’interno degli stessi enti o presso altre pubbliche amministrazioni), il 24% vanta un passato da manager privato o imprenditore a livello locale e soltanto un residuo 14% ha un passato da libero consulente. Al di là del valore in sé, questo dato è un indicatore interessante della percezione che le Amministrazioni Locali hanno rispetto al processo di managerialità che sta investendo l’ente pubblico. Pur riconoscendo l’andamento parallelo tra pubblico e privato in alcuni processi interni e nel ricorso a specifici strumenti operativi, appare evidente come i Sindaci abbiano piena consapevolezza di quanto la gestione pubblica sia differente, per iter procedurali, vincoli normativi e strettoie burocratiche, dalla gestione privata e abbiano, pertanto, dato prevalenza a figure professionali con una matura e consapevole esperienza nella gestione della cosa pubblica.

Dal pregresso all’attuale posizione: fatta eccezione per pochi casi che vantano un’esperienza di public management ben precedente all’anno di istituzione ufficiale, il percorso istitutivo del City Manager segue l’andamento qui di seguito indicato:

Come si può vedere, una forte percentuale di comuni ha introdotto la figura del City Manager a partire dall’anno della legge istitutiva o comunque, immediatamente a ridosso di quella data, accogliendo la sollecitazione verso una nuova gestione in senso manageriale dell’ente locale.

Il City Manager e la percezione del suo impatto sul sistema organizzativo

Per profilare la figura del City Manager da un punto di vista strettamente professionale siamo ricorsi a domande mirate ad individuare in primo luogo la percezione che il City Manager ha di sé e della sua funzione all’interno dell’ente: questo dato si può incrociare con quello risultante dai questionari compilati da Sindaci e Segretari Generali e dai quali emergono, a volte, difformi punti di vista. Si ribadisce, ancora una volta, che le domande proponevano già una rosa di possibili risposte che ci sembravano potessero comprendere, senza esaurirle, le possibili alternative; tra l’altro era possibile per gli intervistati indicare anche più di una opzione, appunto perché abbiamo previsto una possibile commistione tra le diverse opzioni.

Il dato interessante che emerge è che solo una percentuale relativamente bassa rispetto alle altre ritiene che la funzione distintiva di un City Manager sia il supporto alla giunta, quindi un compito puramente esecutivo degli indirizzi di vertice politico. Piuttosto la commistione rilevata tra una funzione di puro raccordo e quella di responsabile dell’apparato amministrativo ci sembra individui una figura che ambisce ad autonomi poteri di gestione, coordinamento e programmazione. C’è una certa simmetria in questo con l’opinione espressa dai Sindaci consultati mentre decisamente più cauta la posizione dei Segretari Generali che, in forte percentuale ( il 90%) attribuisce al City Manager un ruolo specifico di semplice raccordo tra vertice politico e amministrativo.

 

Pressoché tutti i city Manager consultati ritengono che la prima caratteristica sia una spiccata capacità organizzativa/progettuale in accordo con l’opinione espressa dai Sindaci e dai Segretari Generali: questo ad ulteriore conferma dei compiti di responsabilità gestionale che il Direttore Generale percepisce come proprio compito istituzionale peculiare. Paradossalmente, invece, l’elemento che sembrerebbe determinante nella scelta da parte dei Sindaci, cioè la profonda conoscenza dell’ambiente istituzionale della pubblica amministrazione, non è considerato distintivo dai diretti interessati che ritengono, invece, più qualificante la capacità progettuale e la propensione all’innovazione.

 

Un punto nevralgico è rappresentato dal rapporto con il Segretario Generale, figura istituzionale che pre-esiste rispetto al City Manager e che è legittimato in modo differente rispetto all’investitura politica: l’introduzione del Direttore Generale ha spiazzato gran parte della categoria e la resistenza potrebbe essere soprattutto un modo per salvaguardare privilegi di casta o di potere. Il riscontro fatto con le risposte date dai Segretari Generali sull’ esperienza di gestione manageriale vissuta in prima persona rivela una forte tensione tra i due ruoli: il 60% degli interpellati denuncia una sostanziale ambiguità nella definizione dei rapporti e nella ripartizione delle competenze. A fronte, il City Manager percepisce netta e definita per legge la divisione dei compiti.

Questo delicato equilibrio tra le parti in realtà non si limita al rapporto Segretario-Direttore: all’interno dei comuni possono prodursi comportamenti di forte resistenza, se non addirittura di chiaro ostracismo, rispetto l’introduzione del City Manager a diversi livelli. Ci sono i casi in cui sindaci particolarmente accentratori, con una gestione estremamente personalizzata, creano delle figure, per così dire, "fantoccio", nominando come Direttori Generali persone di fiducia o, più semplicemente, i vecchi Segretari Generali. A questo si aggiunge la resistenza al cambiamento da parte dei dirigenti più anziani, adagiati su procedure di gestione tradizionali e obsolete, che vivono questa "ventata innovativa" con quieta rassegnazione: una forma di resistenza passiva, questa, difficile da combattere. Infine da non sottovalutare l’ostracismo da parte del personale dei livelli più bassi che, se non opportunamente coinvolto nel cambiamento in atto, lo percepisce come un aggravio per il proprio lavoro cui non corrisponde alcun vantaggio.

Partendo dalla constatazione della rinuncia, da parte di alcuni enti locali, alla figura del City Manager, abbiamo pensato di chiedere quali potrebbero essere le possibili cause di una scelta di questo tipo. Anche in questo ambito le posizioni di Direttori e Segretari divergono. Il Segretario insiste piuttosto sulla mancata funzionalità della figura del Direttore Generale: qualcuno ha fatto notare come, in termini di efficacia della gestione amministrativa, nessun decisivo apporto è stato portato dalla nuova gestione manageriale avendo riscontrato l’amministrazione risultati positivi anche prima del 1997 quando la direzione operativa apicale era affidata al Segretario Generale.

L’evoluzione dopo la riforma in senso federalista del Titolo V della Costituzione

La riforma del Titolo V della Costituzione prospetta una decisa evoluzione in senso autonomistico degli enti locali. All’autonomia giuridica, determinata dallo svincolo rispetto all’approvazione preventiva degli organi di controllo, si accompagna una sempre maggiore autonomia finanziaria, garantita da una significativa capacità di imposizione fiscale. A fronte, l’ente deve acquisire una maggiore capacità di decidere autonomamente e a prescindere dalle direttive centrali: si profila una nuova sfida manageriale per Comuni. In considerazione di questo, abbiamo pensato di chieder ai City Manager, come ultimo contributo, una personale opinione sulle future prospettive di sviluppo di questa figura.

Il punto di vista di una forte maggioranza dei Direttori Generali non coincide sostanzialmente con la visione di Sindaci e Segretari che sembrano più propensi a credere in un semplice consolidamento di rapporti pre-esistenti se non addirittura in un loro forte ridimensionamento.

Quello che appare certo è che si è innescato un meccanismo virtuoso di sviluppo e innovazione per la struttura organizzativa delle amministrazioni locali: la gestione per obbiettivi, i meccanismi di incentivazione, la ristrutturazione organizzativa, da una parte; la sfida di una maggiore efficienza, a fronte di una richiesta di servizi sempre più ampia e qualificata da parte dei cittadini, dall’altra. L’evoluzione, nel senso di un quality management sembra un processo innescato da cui è difficile tornare indietro: mai come in questo momento è forte la necessità di un mediatore tra cittadino, amministrazione e apparto politico che comprenda il linguaggio di tutti e trovi equilibrio tra differenti necessità ed aspettative.

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