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l'architettura
istituzionale e i modelli di governance
| Nei prossimi
anni l'architettura complessiva, quasi certamente
e salvo shock esogeni, vedrà una crescita
"a strappi" verso un mix di federalismo
competitivo e collaborazione interistituzionale
e ciò, pur non comportando il progressivo
concentrarsi delle pubbliche amministrazioni in
senso stretto sui processi di formulazione delle
politiche, farà crescere una "testa"
in stretto rapporto con gli eletti e con think tanks
esterni, alla quale si contrapporranno delle "braccia"
- agenzie operative in prevalenza pubbliche o a
maggioranza pubblica - incaricate di svolgere i
servizi pubblici. |
[ |
Cooperare
o competere: il federalismo italiano sceglie il
mix
|
] |
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Nella
prima domineranno competenze "di policy"
con una prevalenza, nel breve periodo, di esperti
di settore ed economisti e, in prospettiva, di
pianificatori e di esperti "di processo".
L'attenzione agli strumenti del management pubblico
e il ricorso maggiore alle risorse tecnologiche
si concentrerà, invece, nelle agenzie operative
che si troveranno ad affrontare la concorrenza,
almeno sul piano culturale, del settore privato.
I prossimi sei anni rappresenteranno, di fatto,
una fase di transizione in cui dalla convivenza
di diversi modelli di governance si innescherà
un processo di imitazione che investirà
anche le interpretazioni locali della riforma
federalista.
A fronte di un vigoroso investimento di risorse
e del forte intervento di sostegno interististuzionale
il braccio di ferro tra competizione e collaborazione
sarà vinto, nel 2010, da un tipo di federalismo
cooperativo lontano dal modello tedesco. Così
come disegnato nella riforma del titolo V il modello
dominante tra sei anni sarà, cioè,
caratterizzato dall'interazione "attiva"
tra i diversi livelli di governo locale, ma questo
sarà il risultato di un processo affrettato
e contraddittorio che si porterà dietro
molte delle disfunzioni che impediscono oggi collaborazioni
effettive tra i diversi livelli di governo.
Ancora tra sei anni saranno molti i punti deboli
della riforma federalista ma, ciononostante, il
da molti paventato federalismo competitivo, inteso
nella sua accezione negativa, non avrà
la meglio sulla collaborazione perché si
rivelerà un modello del tutto inadatto
alla storia delle istituzioni e al contesto politico-culturale
italiano.
In altre parole, sei anni saranno sufficienti
per far cessare il polverone di "tutti contro
tutti" in cui attualmente si fronteggiano
le ipotesi di riforma istituzionale, ma non per
raggiungere un equilibrio tra spinte particolaristiche
ed esigenze di unità e solidarietà
nazionale.
Con certezza, però, la riforma federale
non sarà l'alibi dietro cui nascondere
il tradizionale assistenzialismo degli interessi
forti e neppure la strada che porterà,
da qui a sei anni, ad un neocentralismo disordinato.
|
| L'architettura
istituzionale attraverserà in questi anni
una fase di forte ripensamento, con dinamiche e
spinte di "devolution" verso l'alto e
verso il basso da cui deriverà un modello
di governance sempre più basato sulla collaborazione
inter-istituzionale, su "working group"
interni alle amministrazioni e sulla condivisione
di obiettivi con soggetti esterni alla P.A. Il criterio
di cooperazione andrà ad incidere in maniera
incisiva proprio sulle procedure e sui modelli organizzativi
stimolando l'aumento di azioni sussidiarie frutto
di un approccio condiviso, piuttosto che di impulsi
episodici. |
[ |
Organizzazione
reticolare: il nuovo paradigma |
] |
Dal punto di vista
organizzativo gli Enti pubblici adotteranno con
intensità maggiore, rispetto al presente,
i paradigmi organizzativi a rete che spingeranno
sempre di più verso l'autonomia i singoli
nodi dei reticoli funzionali (unità organizzative,
sedi territoriali, ecc.).
L'evolvere del processo di riforma verso forme di
collaborazione sempre più efficienti implicherà,
inoltre, un adeguamento dei modelli organizzativi
delle Pubbliche Amministrazioni alle logiche della
flessibilità e un adattamento costante agli
specifici bisogni del territorio di appartenenza.
L'affermazione del modello federalista e la riduzione
dei trasferimenti dello Stato agli enti locali concorreranno
ad una progressiva adozione di modelli di cooperazione
inter-istituzionale già sperimentati in alcune
aree, come le Associazioni Intercomunali dell'Emilia-Romagna.
Tale fenomeno riguarderà in particolare i
Comuni più piccoli che tenderanno ad associarsi
sempre più in uffici unici o in modelli a
rete rispondendo così al bisogno di mantenere
economie di scala e quindi costi accettabili per
i servizi senza però perdere la specificità
locale.
Dalla cooperazione deriveranno benefici in termini
di capacità di dialogo e di raggiungimento
degli obiettivi, ma anche di crescita della capacità
di ascolto della cittadinanza all'interno dell'amministrazione. |
| Per dare
risposta alle nuove esigenze di modernizzazione
e di cultura pratica politico-amministrativa il
processo di riforma federale dello Stato implicherà,
necessariamente, lo spostamento di competenze e
l'aumento dei gradi di autonomia e di responsabilità
dei soggetti territoriali. |
[ |
Gli
enti locali: vinti, vincitori e feriti |
] |
Le amministrazioni
locali avranno, però, difficoltà a
collaborare con responsabilità non dimostrando
maturità, autonomia e capacità di
muoversi entro le cornici del nuovo scenario istituzionale
dello Stato. Saranno ancora poche, nel 2010, le
collaborazioni effettive e professionali tra le
strutture amministrative. A frenarle principalmente
il fattore umano: formazione inadeguata del personale
delle amministrazioni locali e lenta riconversione
del personale statale.
L'attuale propensione all'antagonismo tra le istituzioni
rappresentative (Regioni, Province e Comuni) e tra
Pubblica Amministrazione centrale e locale andrà
via via diminuendo nel corso dei prossimi sei anni.
Da una parte il decentramento favorirà le
best practice e la valorizzazione delle componenti
più dinamiche e innovatrici facendo acquisire
alla competitività una valenza positiva e
attenuando i divide tra amministrazioni e le contrapposizioni
tra le diverse aree del paese.
Dall'altra, per attenuare la competizione tra singole
aree territoriali che deriverà dall'avvio
della riforma federale, si punterà con forza
sulle politiche di perequazione delle risorse. Queste,
definite e gestite a livello centrale, garantiranno
i livelli essenziali delle prestazioni civili e
sociali su tutto il territorio nazionale e la coesione
economica e sociale del paese.
In questo contesto si affermerà sempre più
una pubblica amministrazione la cui azione amministrativa
si sposterà da una prevalente attenzione
verso la formalità dei procedimenti a una
cultura dei risultati rivolta al soddisfacimento
del cittadino-utente e delle imprese.
L'anello "debole" del modello federativo
che emergerà sarà la Provincia: dal
punto di vista "politico" godrà
di rappresentatività estremamente inferiore
rispetto al Comune, primo riferimento istituzionale
per il cittadino; dal punto di vista della "rilevanza"
avrà insufficiente capacità istituzionale,
dimensioni e risorse; sul piano "gestionale
amministrativo", invece, gli mancherà
la forza della diretta gestione dei servizi del
Comune e la capacità programmatica e legislativa
della Regione. |
| Nel 2010
lo Stato non sarà più esclusivamente
legislatore e amministratore, ma piuttosto sarà
il "facilitatore" di processi e politiche,
si occuperà di elaborare e "suggerire"
programmi e piani d'azione e si farà promotore
di forme di co-regolamentazione (ad esempio, intese
volontarie tra le parti, come imprese, lavoratori
e consumatori) in un mercato che sarà sempre
più aperto e ampio. In sostanza un ruolo
di orientamento, indirizzo, coordinamento, monitoraggio
e non di amministrazione diretta. |
[ |
Il
ruolo del governo: facilitare coordinare suggerire |
] |
Sarà proprio
la capacità di coordinamento a garantire
la non sovrapposizione di iniziative e funzioni
che altrimenti renderebbero vano il miglioramento
dei singoli e porterebbero ad una situazione per
cui ciascuna regione o area territoriale adotta
un diverso modello di governance legato alle condizioni
politiche e istituzionali che in quel momento prevalgono
e perciò tanto più instabile, quanto
più è assente la concertazione tra
le parti.
In mancanza di una Camera delle Regioni, lo Stato
e i ministeri svolgeranno le loro funzioni nei confronti
delle Regioni sulla base dei principi di sussidiarietà,
proporzionalità e cooperazione. E saranno
questi i principi che, negli anni prossimi, guideranno
la creazione di strumenti e metodi di concertazione
e cooperazione interistituzionale.
A prescindere dai nuovi assetti amministrativi il
parlamento, rimarrà l'interlocutore principale
per le Ppaa e in questo non sarà superato
di importanza da "nuovi" interlocutori
istituzionali quali l'Unione Europea e le Regioni.
Il governo centrale trasferirà responsabilità
amministrative e decisionali a livelli e dimensioni
inferiori per dare spazio alle varietà e
alle dinamiche regionali in termini economici e
politici ed in questo modo le Regioni acquisiranno
autonomia organizzativa, di gestione e di governo.
Tuttavia, ancora tra sei anni, i governi regionali
non riusciranno ad aumentare la cooperazione orizzontale
andando oltre i confini nazionali e non saranno
ancora state create le condizioni per realizzare,
a livello locale, quel che viene definito empowerment,
cioè un accrescimento di possibilità
dei singoli e delle Comunità di controllare
e gestire attivamente la propria vita sociale, lavorativa,
familiare e politica.
I ministeri interessati dai cambiamenti profondi
delle proprie funzioni svilupperanno un modello
burocratico che alle esigenze di sistema tenderà
a non rispondere più con l'uniformità
delle regole. Le Regioni avranno una responsabilità
e un ruolo centrale rispetto alla capacità
delle Ppaa di presentarsi come un soggetto unico
nei riguardi del sistema delle imprese e nelle risposte
da dare al cittadino. A ciò si frapporranno
problemi a fronteggiare le spinte autonomiste e
rivendicative dei Comuni e la sfida sarà
"vinta" da quelle Regioni che sapranno
interpretare il federalismo amministrativo come
l'occasione per creare le condizioni per la valorizzazione
delle potenzialità presenti sul territorio
anziché porsi come le nuovi eredi del centralismo
statale.
A fronte di una crescente europeizzazione dell'economia,
della politica ed anche della cultura, si investirà
sulla crescita delle dimensioni regionale e locali.
In ambito politico, si verificherà una crescente
tendenza al potenziamento dell'autonomia regionale,
i movimenti regionalisti, spingeranno avanti il
processo di devolution che già oggi non si
può ignorare e le Regioni saranno le protagoniste
in una scena europea di competizione economica.
In questo ambito si attiveranno politiche di promozione
delle peculiarità economiche e culturali
delle Regioni attraverso strategie di marketing
territoriale. |
|
|
il
lavoro pubblico
La Pubblica
Amministrazione smetterà di essere utilizzata
come contenitore del lavoro in esubero e si andrà
riducendo progressivamente il numero degli addetti.
Fenomeno questo rispetto al quale la tecnologia
avrà un peso rilevante.
Il passaggio ad una amministrazione innovativa sarà
legato all'innesto di risorse nelle varie amministrazioni,
al ringiovanimento della dirigenza e alla massiccia
introduzione della tecnologia come elemento di integrazione.
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[ |
Ieri
contenitore, domani fucina degli innovatori |
] |
Lo Stato arricchirà
il proprio know how attraverso l'acquisizione di
risorse umane qualificate prese dal mercato o formate
in modo innovativo.
Il settore pubblico diventerà anche più
selettivo per quanto riguarda i profili professionali:
ruoli e funzioni verranno riclassificati e rinnovati
con piante organiche che tenderanno sempre di più
ad eliminare profili professionali bassi e a incrementare
quelli tecnici e specialistici. Ci sarà bisogno
quasi esclusivamente di profili professionali molto
alti (dirigenti e categorie D) e ciò avverrà
in relazione alle innovazioni tecnologiche e a quelle
legate alle dinamiche di architettura istituzionale.
La tensione verso il cambiamento si diffonderà
in maniera crescente a ogni livello amministrativo
e territoriale, saranno sempre di più i funzionari
e gli amministratori della pa che svolgeranno il
ruolo di innovatori - qualcuno ha scritto che l'innovazione
è una "disobbedienza riuscita"
- e avranno più credibilità e autorevolezza,
più spazi e opportunità ma anche più
scambi, grazie alla creazione di Comunità
virtuali e reali. |
I nuovi
profili professionali di cui la PA si doterà
nell'arco dei sei anni avranno nuove competenze
professionali assai diverse da quelle tradizionali
di interpretazione ed applicazione di norme giuridiche.
Saranno due le aree principali su cui ci sarà
necessità di ampliare le competenze del personale
pubblico: la prima è la capacità di
gestire in maniera efficiente e trasparente i rapporti
con i cittadini attivi; la seconda riguarda invece
la gestione dei rapporti con gli altri livelli amministrativi
Si tratterà in particolare di far acquisire
ai dipendenti capacità manageriali, competenze
relazionali e di farne crescere la capacità
di comunicazione, di ascolto e di interazione con
i diversi soggetti pubblici e privati della rete
su cui si fonda l'amministrazione condivisa, ma
anche la crescita del senso istituzionale e, non
di minore importanza, la capacità di governo
della complessità, la capacità dirigenziale
(a rilevanza esterna) e l'attitudine a gestire i
margini di autonomia e scambiare le professionalità.
|
[ |
Nuove
figure professionali e competenze rinnovate |
] |
Per ciascuna categoria
verrà, inoltre, immaginato un percorso formativo
specifico, il personale di front office, ad esempio,
verrà formato rispetto a:
- la centralità della persona;
- il servizio da erogare;
- mettere in condizione gli utenti di contribuire
a migliorare l'erogazione dei servizi e definire
attività più efficaci;
- comunicazione interpersonale nell'erogazione dei
servizi soprattutto per il contatto con utenze "deboli".
Nel complesso si prevede che da qui al 2010 le pubbliche
amministrazioni investiranno una cifra pari all'1%
dei bilanci in formazione per i propri dipendenti.
Si assisterà, inoltre, a un'introduzione
crescente di efficienti processi di formazione continua
trasversali, che riguarderanno in particolare le
applicazioni informatiche e la lingua inglese, e
verticali, che riguarderanno più le discipline
economiche e organizzative e meno le discipline
giuridiche, amministrative e tecniche.
La crescita professionale sarà promossa attraverso
un piano straordinario di formazione valutato in
base alle caratteristiche e necessità dell'ente
e progettato sulla base di uno studio del grado
di efficienza e sviluppo dell'organizzazione.
Le figure professionali di cui il sistema pubblico
avrà bisogno nel corso dei prossimi anni
riguardano in particolare:
- il management dei servizi;
- gli addetti al settore economico-finanziario;
- gli addetti alla scienza dell'amministrazione;
- gli addetti al marketing territoriale e dei servizi;
- i gestori dei rapporti con la società civile
nei processi di pianificazione partecipata;
- i responsabili del "governo" dei servizi
dati in outsourcing;
- i negoziatori dei contratti di servizio;
- i promotori di network per lo sviluppo locale
e gli addetti alla Comunicazione. |
Il processo
di riforma sarà basato su una nuova organizzazione
del lavoro, attraverso la creazione di un clima
organizzativo favorevole al cambiamento.
Il lavoro pubblico nei prossimi sei anni sarà
caratterizzato da un processo di consolidamento
dei cambiamenti avvenuti. Si verificherà
una crescita dell'orientamento alla performance
e questo inciderà sul modo stesso di organizzare
il lavoro a tal punto che, nel 2010, all'interno
delle amministrazioni pubbliche si lavorerà
rispetto al raggiungimento di obiettivi attraverso
la realizzazione di progetti affidati a team e gruppi
di lavoro formati da personale dotato di forte creatività
e costantemente aggiornato.
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[ |
Si
lavora per obiettivi |
] |
L'azione per obiettivi
e il collegamento con il bilancio saranno determinanti,
non solo per la dirigenza in sé, ma per il
passaggio ad un'amministrazione che opera "per
obiettivi" invece che "per adempimenti".
Allo stesso tempo, crescerà la competitività
delle risorse umane interne rispetto al mercato
del lavoro e si diffonderanno forme di lavoro flessibili
che, pur non producendo una diminuzione complessiva
dei costi, avranno il potere di migliorare la qualità
del lavoro.
I cambiamenti maggiori riguarderanno i dirigenti:
questi avranno più autonomia e più
responsabilità e la possibilità di
agire in base a norme del diritto civile, con un
contratto individuale forte. Le scelte di gestione
saranno loro affidate secondo canoni privatistici
il che comporterà l'obbligo di rispondere
dei risultati raggiunti senza altri vincoli normativi
se non quelli strettamente necessari ad una pubblica
amministrazione - come per esempio possono essere
le garanzie di imparzialità e libera concorrenza
nell'attività negoziale o i vincoli per il
rispetto dei tetti di spesa, o ancora, nell'organizzazione
del lavoro, i vincoli per la tutela dei lavoratori
dipendenti. |
La politica
del personale subirà cambiamenti radicali
nei prossimi sei anni che riguarderanno in modo
particolare le politiche retributive.
I meccanismi premiali e meritocratici sul piano
retributivo saranno nel complesso rafforzati, sarà
definitivamente superata la pratica del premio "a
pioggia" e si farà ricorso agli strumenti
di incentivazione economica e agli avanzamenti in
modo da incrementarne la funzione reale di motivare
e soddisfare il personale nell'ambito della propria
attività. Questo porterà ad "agganciare"
la retribuzione al risultato, anche se, ancora tra
sei anni, non sarà stato introdotto un indicatore
capace di valutare i "risultati" tenendo
conto della qualità percepita dagli utenti.
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[ |
Si
guadagna sui risultati |
] |
| Negli anni tra il
2004 e il 2010 la retribuzione sarà regolata
da contratti integrativi aziendali orientati a responsabilizzare
il management e il "controllo sindacale"
rispetto alla distribuzione del sistema premiante.
|
L'attuazione
del federalismo
sarà coniugata ad una radicale innovazione
delle tecnologie di processo, di servizio, di gestione
e questo aprirà grandi opportunità
di riforma in termini di efficienza e qualità
della Pubblica Amministrazione.
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[ |
The
power of technology |
] |
La tecnologia rappresenterà
per la PA:
- il motore per l'innovazione;
- la leva di competitività;
- il modo e il mezzo per raggiungere ogni categoria
di cittadini;
- il canale di comunicazione per l'interazione tra
soggetti;
- uno strumento di apertura e comunicazione.
L'effetto dell'impiego
dell'ICT sarà massiccio e positivo: sarà
stata superata la fase pionieristica, che in Italia
è stata più lunga che in altri Paesi,
e ci si avvicinerà alla diffusione su larga
scala degli strumenti e delle forme di lavoro
più moderne.
Se, in un primo momento, la tecnologia si scontrerà
con organizzazioni impreparate ad accogliere il
cambiamento che le nuove tecnologie impongono,
nel corso dei prossimi anni l'impatto dei progetti
tecnologici sulla PA sarà più vasto
ed incisivo permettendo alle amministrazioni di
ridurre i tempi di espletamento delle pratiche,
di recuperare efficienza e di aumentare l'efficacia
dell'attività di controllo.
Nei prossimi sei anni l'informatica di base sarà
molto più semplice di oggi e verrà
quindi utilizzata nello stesso modo e con la stessa
confidenza con cui si utilizza oggi un elettrodomestico.
La tecnologia si affermerà se, e nella
misura in cui, i concetti di trasparenza e velocità
ne guideranno le applicazioni.
A prescindere dalle soluzioni che verranno adottate
dalla Pubblica Amministrazione la sicurezza, l'accessibilità,
l'affidabilità dei software di base saranno
le caratteristiche di base nella progettazione
di ogni soluzione informatica.
In questo contesto, la tecnologia sarà
lo strumento attraverso cui il lavoro pubblico
recupererà/consoliderà la dignità
professionale anche per un "effetto osmosi"
rispetto al lavoro privato.
La semplificazione degli strumenti informatici
di base faciliterà, inoltre, l'utilizzo
di strumenti intelligenti di elaborazione dati
(PC portatili, telefonini di nuova generazione,
palmari, etc.) da parte di classi di operatori
pubblici che oggi, per le loro esigenze di mobilità,
non utilizzano strumenti di tal genere. Questi
avranno a disposizione strumenti per accedere
ai dati da remoto senza fili (grazie alle tecnologie
wireless) e strumenti adatti alle loro esigenze
di mobilità.
Nonostante l'approccio entusiasta e alcuni casi
di gestione efficace, non sarà il telelavoro
l'innovazione che, in termini tecnologici, avrà
nei prossimi anni il potere di cambiare le sorti
del pubblico impiego: al contrario di maggior
beneficio saranno i cambiamenti portati, all'amministrazione,
dal protocollo informatico. Questa tecnologia,
consentendo di seguire l'iter delle pratiche sia
all'interno che dall'esterno dell'amministrazione,
porterà a notevoli risparmi grazie a una
riduzione/eliminazione di uffici di protocollo,
archivi, gestione degli scarti d'archivio, ecc..
Nel breve periodo avranno un impatto maggiore
i progetti orientati al front office quali: accesso
telematico ai servizi, portali integrati e servizi
per la consultazione attiva dei cittadini nelle
scelte politiche.
Il vero valore aggiunto delle tecnologie sarà,
però, nelle tecnologie utilizzate per l'integrazione
dei back offices. Queste renderanno possibile,
in un orizzonte temporale breve, l'integrazione
delle basi dati consentendo, così, il risparmio
di costi e portando al miglioramento dell'intelligence
dei fenomeni e delle tendenze in atto ai fini
di migliorare il decision making.
Ancora tra sei anni non sarà completata
la realizzazione di un'efficace rete Intranet
di tutta la PA, fatto per cui nei processi di
comunicazione interna la posta elettronica rappresenterà
ancora l'indiscussa killer application.
Tra sei anni sarà possibile per le amministrazioni
accedere alle informazioni ovunque risiedano indipendentemente
dal dipartimento e ente di competenza attraverso
soluzioni di cooperazione applicativa piuttosto
che strumenti di integrazione tra software e centralini
telefonici.
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Il cambiamento
del linguaggio e della comunicazione saranno la
cartina di tornasole dei processi di innovazione
della PA: parlare chiaro, far sapere, dialogare
con il proprio pubblico saranno funzioni trasversali
ad ogni funzione organizzativa ed obbligheranno
il "back office" a operare su obiettivi
non più generici ma dichiarati e pianificati.
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[ |
L'innovazione
della PA si misurerà con la comunicazione |
] |
Il crescente investimento
in comunicazione da parte delle amministrazioni,
centrali e locali, porterà ad una serie di
vantaggi di differente natura: attraverso la comunicazione
si ridurranno le distanze tra cittadini e istituzioni,
si favorirà la diffusione di buone pratiche
e si stimolerà l'attivismo civico.
La strategia di comunicazione sarà pianificata
in modo tale da rendere le informazioni facilmente
reperibili da tutte le amministrazioni pubbliche
organizzate e archiviate da poche e identificabili
fonti. |
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|
il
mercato dei servizi pubblici
Il mercato
dei servizi pubblici sarà spinto, nel corso
dei prossimi anni, ad una crescente apertura dovuta
principalmente alla sempre maggiore necessità
di dare evidenza dei risultati al cittadino e al
bisogno di gestioni più economiche come conseguenza
dell'erosione delle risorse degli enti pubblici
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[ |
La
liberalizzazione dei servizi: dal troppo poco al
troppo |
] |
Tuttavia si assisterà
nel prossimo futuro ad una gestione non lineare
delle liberalizzazioni e delle esternalizzazioni
dei servizi che passeranno dall'attuale "troppo
poco" al "troppo". Un passaggio di
tal genere non sarà, comunque, sufficiente
a recuperare completamente il ritardo derivante
dallo stop che ha caratterizzato il processo di
riforma della pubblica amministrazione sino ad oggi.
Se il processo di liberalizzazione non subirà
intoppi sensibili nei prossimi anni ed anzi in alcuni
casi un'accelerazione, le privatizzazioni rimarranno
praticamente stabili seppure guidate da un approccio
meno ideologico e più prudente. Si sarà
infatti diffusa la consapevolezza che occorrono
nuove regole nella corporate governance ed una tutela
delle risorse e del patrimonio pubblico nel merito
delle politiche aziendali, in particolare, delle
public utilities.
In questo contesto le cosiddette "essential
facilities" rimarranno sotto una stretta sorveglianza
degli enti pubblici per assicurare l'applicazione
del principio dell'e-democracy.
Il ruolo delle utilities sarà strategico
proprio perché l'ente locale, dotandosi di
reali capacità di governo e controllo delle
aziende partecipate, cambierà radicalmente
la propria funzione nei confronti delle sue stesse
aziende.
Si assisterà alla crescita dei casi in cui
i Comuni diventeranno regolatori più che
gestori di servizi - mantenendo le funzioni di controllo
- mentre le imprese diventeranno gli erogatori del
servizio. In tal modo le infrastrutture necessarie
verranno realizzate mediante capitali pubblici e
privati.
Nei prossimi anni anche il sistema di controlli
sulle funzioni esternalizzate sarà più
efficiente e non più esclusivamente basato
sul rispetto delle norme ma sui risultati di gestione.
Nel periodo considerato non avverrà il passaggio
da posizioni di monopolio locale a forme di rendita
monopolistica su basi territoriali più ampie
perché queste sarebbero troppo onerose per
il sistema-paese. Si verificherà, piuttosto,
la situazione per cui le amministrazioni pubbliche
venderanno alcuni servizi pregiati, in particolare
i servizi tecnici, ad altre amministrazioni.
Sul piano organizzativo, come detto, il nuovo modello
di governance, caratterizzato da privatizzazione
e da federalismo, avrà un effetto benefico
sia in termini di lavoro pubblico, rispetto al quale
saranno proprio le privatizzazioni a spingere verso
una gestione manageriale, una cultura del risultato
e verso una più spinta meritocrazia; sia
in termini di alleanze di soggetti istituzionali
e privati tesi all'ottimizzazione dei costi.
Se nel complesso il sistema di servizi pubblici
locali sarà sempre più ispirato ai
principi della concorrenza e della liberalizzazione,
nel campo dei servizi alle imprese si assisterà
ad un fenomeno opposto alla privatizzazione per
cui società pubbliche (con partecipazione
privata) offriranno soluzioni e servizi ad altre
PA o enti privati.
Cambierà il rapporto dell'ente locale con
il mercato e con il terzo settore, che non saranno
più visti come erogatori di servizi esternalizzati
ma come propositori autonomi di risposte integrate
alle necessità delle comunità locali. |
La sempre
più aperta concorrenza nell'offerta di servizi
renderà indispensabili i miglioramenti qualitativi
delle diverse Ppaa, si farà , cioè,
strada una nuova sensibilità verso la necessità
di "aziendalizzare" il funzionamento della
PA erogatrice di servizi, senza però un'eccessiva
contaminazione tra PA e mondo dell'impresa italiana,
né in termini di professionalità né
di best practices, e senza snaturarne la missione
pubblica e le finalità di interesse generale.
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[ |
Outsourcing:
la PA recupera la mission |
] |
Sarà proprio
grazie alle politiche di outsourcing che la PA riuscirà,
nei prossimi sei anni, a concentrarsi sulla propria
mission istituzionale.
Vale a dire che il processo di esternalizzazione
consentirà una maggiore focalizzazione sui
nuclei essenziali dell'attività propria della
PA dando vita ad un'amministrazione sempre più
preparata a gestire i rapporti contrattuali, alleggerita
del sovraccarico di strumenti e di competenze troppo
specifiche.
Le aree su cui sarà maggiore il ricorso all'esternalizzazione
saranno alcuni servizi di linea, i servizi afferenti
ai bisogni "immateriali" (es. sicurezza)
e tutte quelle attività a carattere prestazionale
che non comportano una discrezionalità nella
valutazione degli interessi pubblici coinvolti e
che risultano strumentali al perseguimento delle
finalità pubbliche. Al contrario, si assisterà
al fallimento dell'esternalizzazione dei servizi
di staff.
Se, nel complesso, il giudizio sugli effetti delle
politiche di outsourcing è positivo non manca
la consapevolezza che, rispetto ai reali problemi
organizzativi della PA, queste non potranno rappresentare
altro che un palliativo.
Il problema centrale in tema di outsourcing sarà
legato a questioni di politica di rigore etico legati
alla poca trasparenza sulle procedure di assegnazione
delle forniture, alla mancata valutazione dei risultati
e ai legami tra committente e fornitori del servizio
scelti, spesso, sulla base di interessi politici
piuttosto di competenze reali.
Ancora nel 2010 imprese e amministrazioni saranno
legate da un doppio opportunismo tale per cui le
imprese "sfrutteranno" le incompetenze
delle amministrazioni fornendo loro soluzioni subottimali,
mentre le amministrazioni continueranno a "sfruttare"
le imprese con pagamenti lentissimi e con il ricatto
del "cambio di fornitore".
Tuttavia, proprio in merito alla questione della
modalità di controllo e gestione da parte
dell'amministrazione stessa che esternalizza si
procederà a una forte attenzione, nella PA,
a garantire al proprio interno competenze di livello
superiore.
La necessità di esternalizzare non verrà
meno grazie al principio di sussidiarietà
orizzontale e alla riorganizzazione dell'attività
pubblica ne deriverà nei termini di un'inversione
del criterio di ripartizione di competenze tra autonomia
privata e funzione pubblica.
In altre parole, se anche il principio di sussidiarietà
fosse adottato come macrocriterio di riorganizzazione,
le risorse umane, finanziarie e strumentali attualmente
impegnate in processi e in attività inutili
non verrebbero comunque ricollocate all'interno
di processi operativi "esternalizzabili".
Le liberalizzazioni e le reali aperture a logiche
di mercato, estranee alla nostra cultura diffusa,
prevarranno sulle privatizzazioni "finte".
Per il 2010 si sarà già compiuta la
riflessione sul reale valore dell'outsourcing e
sulla corretta relazione tra privato e pubblico;
ciononostante le imprese, profit e no profit, non
saranno ancora coinvolte nella definizione delle
politiche ma solo nella semplice realizzazione/erogazione
dei servizi.
Il processo di esternalizzazione seguirà
una logica di aggregazione che si concretizzerà
in diversi tipi di collaborazioni e alleanze:
- alleanza ed aggregazioni territoriali finalizzate
all'ottimizzazione dei costi e al bisogno di far
fronte alla innovazione tecnologica;
- alleanza tra società di servizi pubblici
per accrescere e migliorare il loro livello di competitività;
- forti collaborazioni con il privato sociale cui
tenterà di ispirarsi il privato-privato;
- strutture consortili miste pubblico privato capaci
di esprimere al meglio la forza dei territori anche
all'interno e vs. le Regioni e di produrre un miglioramento
di molte fasi di produzione ed erogazione di servizi
pubblici;
- associazionismo tra piccoli Comuni relativamente
all'ottenimento di risorse da coogestire per lo
sviluppo di servizi intra-territoriali e per lo
sviluppo di servizi sul territorio.
Nello specifico
campo dell'Ict le politiche di outsourcing saranno
incapaci di raggiungere i risultati sperati. Si
punterà, allora, a un giusto mix di competenze
interne ed esterne tale per cui verranno mantenute
all'interno le strutture informatiche di qualità
capaci di condurre progetti che hanno impatti
strategici sul funzionamento dei servizi e si
metteranno a punto strategie tese a ottimizzare
le risorse mettendo in comune strumenti, competenze
e tecnologie.
Nasceranno nuove forme di collaborazione con le
aziende che producono le tecnologie e questo porterà
al fiorire di progetti co-finanziati le cui spese
non gravino interamente su budget pubblici già
ridotti ai minimi termini. Da questo deriverà
lo snellimento di alcuni processi interni di trasmissione
e gestione dei dati e delle informazioni.
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eGovernment
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Nei prossimi sei
anni l'e-government sarà pervasivo, ogni
progetto-iniziativa terrà conto del "canale
internet" e delle potenzialità offerte
dalla rete per rapportare l'amministrazione ai
cittadini e ciò produrrà i seguenti
effetti:
- creazione di nuovi processi amministrativi che
siano in grado di fornire servizi innovativi non
disponibili in precedenza;
- miglioramento della qualità ed efficacia
dei servizi esistenti;
- eliminazione di attività inutili o a
scarso valore aggiunto;
- integrazioni orizzontali e verticali all'interno
di una amministrazione e tra diverse enti e strutture;
- introduzione di sostanziali economie e ottimizzazioni
nell'uso delle risorse;
- riqualificazione del personale e il suo riorientamento
verso attività a maggiore valore aggiunto.
Sviluppo dei servizi
infrastrutturali locali, diffusione territoriale
dei servizi per cittadini e imprese, inclusione
dei piccoli Comuni nell'attuazione dell'e-government,
avviamento di progetti per lo sviluppo della cittadinanza
digitale, e-democracy, promozione dell'utilizzo
dei nuovi servizi presso cittadini e imprese:
sono le cinque linee d'azione della seconda fase
del piano e-government che saranno state tutte
raggiunte nel 2010.
Gli ostacoli dovuti alla scarsa conoscenza e diffusione
di nuove tecnologie per l'informazione e la comunicazione,
nonché alla bassa cultura sui temi dell'innovazione
che oggi limitano l'estensione e il successo degli
strumenti del governo elettronico difficilmente
reggeranno alla distanza e, nel 2010, saranno
superati. Questo farà sì che almeno
gli aspetti più banali legati all'e-government,
come ad esempio la meccanizzazione e la riduzione
di tempi, adempimenti e distanze, si sviluppino
bene nell'arco di tempo preso in considerazione.
Al contrario, per i cambiamenti più complessi
legati alle soluzioni tecnologiche avanzate gli
ostacoli al governo elettronico sono ben più
profondi e sei anni non saranno sufficienti per
agire su questioni di tipo socioeconomico e non
tecnico, vincoli esogeni e non endogeni e neppure
per minare le logiche di gestione lobbistica del
potere e di patteggiamento non trasparente delle
soluzioni.
I maggiori ostacoli alla realizzazione del piano
e-government saranno di carattere organizzativo
e socio-culturale piuttosto che politico.
Saranno proprio le amministrazioni minori ad incontrare
maggiori difficoltà: non avranno i fondi
per investimenti importanti a fronte di un'utenza
limitata e avranno difficoltà anche a mutuare
sistemi sperimentati altrove a causa di costi
finanziari, logistici, amministrativi e di aggiornamento.
Qualcuno ha detto che nel 2010 il mito dell'e-government
sarà tramontato e che tra sei anni ne resterà
il fallimento e lo spreco di risorse. Alla base
di questa affermazione la diatriba di lunga data
sul potere delle nuove tecnologie per l'informazione
e la comunicazione che oppone l'idea di tecnologie
salvifiche all'illusione e alle false speranze
a queste attribuite.
Ma questo non accadrà: l'obiettivo di produrre
una vera innovazione all'interno della PA sarà
stato raggiunto nel 2010 e la verifica politica
su quanto fatto e sulle risorse investite per
aumentare la qualità di servizi non porterà
le amministrazioni a fare un passo indietro.
Nel campo dei servizi e-government l'approccio
basato sulla mediazione aprirà possibilità
interessanti sia in termini di accesso ai servizi
da parte delle categorie svantaggiate, sia di
stimolo alla nascita di realtà imprenditoriali
e di supporto a gruppi e associazioni liberamente
costituiti.
Commercialisti, consulenti fiscali, uffici del
lavoro, professionisti, enti di supporto saranno
riconosciuti dai progetti e-government come figure
capaci di fornire macro-servizi orientati alle
esigenze specifiche dell'utente.
Nei prossimi anni saranno strutturate politiche
e progettati strumenti per accedere alle facilitazioni
che l'e-government renderà possibili; questi
saranno adatti alle diverse tipologie di target
e andranno dalla cablatura del territorio alla
riduzione degli oneri di accesso ad internet;
dalla dotazione a fasce "deboli" di
strumenti appositamente pensati per le loro necessità
specifiche all'implementazione di punti assistiti
di accesso ai servizi e alle tecnologie.
Inoltre, in maniera crescente rispetto al presente,
le esperienze di buona amministrazione, realizzate
attraverso l'e-government, verranno esportate
da amministrazioni locali ad altre attraverso
la creazione di joint venture pubblico-privato.
Tuttavia, ancora nel 2010 e non per questioni
temporali, non si sarà giunti alla terza
fase del piano e-government intesa come passaggio
dall'e-government all'e-governance, ma si punterà
a offrire agli amministratori e ai funzionari
pubblici strumenti per governare, pianificare,
monitorare e soddisfare i nuovi bisogni di cittadini
ed imprese utilizzando le nuove tecnologie.
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