del 22/06/2006

In settori caratterizzati da un'evoluzione frenetica, come quello delle nuove tecnologie, la Pubblica Amministrazione si trova, spesso, in difficoltà non solo nell'individuare soluzioni adeguate alle proprie esigenze, ma addirittura ad analizzare i propri bisogni, le proprie necessità ed i segmenti di miglioramento. Una soluzione inividuata da alcune amministrazioni è dotarsi di società che, grazie al modello imprenditoriale, riescano a superare quest'impasse. È il cosiddetto modello "in house", che però sembra non piacere alle associazioni degli industriali.

Chiariamo il quadro di riferimento

Il fatto che durante lo scorso FORUM P.A. il tema degli affidamenti in house e delle società di ICT possedute o controllate dalle amministrazioni Regionali sia stato uno di quelli che ha catturato maggiormente l'attenzione dei partecipanti, coinvolgendo sia il mondo delle aziende che quello delle amministrazioni è il segno di quanto si senta l'esigenza di far chiarezza su un argomento che coinvolge interessi diversi e molto ampi, e che chiama direttamente in causa il processo di innovazione e di ammodernamento della Pubblica Amministrazione, nonché il rilancio competitivo del nostro sistema industriale.
"Il Ministero dell'Innovazione - spiega Paolo Vigevano, ex Consigliere del Ministro per l'Innovazione - nacque in un momento difficile per il mercato dell'ICT. La bolla speculativa che caratterizzò quegli anni, infatti, rischiava di coinvolgere nella sua esplosione gran parte degli operatori del settore. Per questo si decise di investire fortemente sull'innovazione della Pubblica Amministrazione, per rilanciare il settore privato e per favorire l'innovazione". Tuttavia sembra che qualche cosa sia andato storto, e nonostante i picchi di eccellenza ed i traguardi fondamentali raggiunti dal programma di e-Government di questi ultimi anni, oggi ci troviamo di fronte ad una situazione in cui la spesa pubblica in IT per cittadino è di 51 euro/persona. Una dato che equivale ad un terzo di quello dell'Inghilterra e ad un quarto di quello della Francia e che è comunque inferiore alla maggior parte degli altri Paesi. Capire il perché di questa situazione non è facile e, come spesso avviene, le accuse sono reciproche. Le imprese private danno la colpa di questo ritardo al fenomeno delle società in house, cresciuto negli anni fino ad arrivare ad assorbire il 46% della spesa in ICT delle amministrazioni pubbliche. Mentre da parte loro le società pubbliche sostengono che il mercato non è abbastanza sviluppato, né si trovano operatori coraggiosi e desiderosi di investire nello sviluppo informatico di un territorio. "La domanda pubblica - spiega Renzo Rovaris del CSI Piemonte - non trova sul mercato un'offerta qualificata. Dobbiamo renderci conto che il problema dell'ICT italiana è un problema di livello di specializzazione e di mancanza di industria del software. Le imprese pubbliche riescono a progettare ad un livello tale a cui il privato non potrebbe mai arrivare. I casi della larga banda in Piemonte, o quelli dell'Emilia Romagna ne sono esempi concreti e palesi, ma la dimensione regionale non è sufficiente e bisognerebbe effettuare questi ragionamenti su scala più ampia, a livello nazionale".

L'opinione del CNIPA…

Il rapporto tra fornitore e committente è all'origine di una serie di complessità ed è per questo motivo che all'interno del CNIPA è nata l'esigenza intraprendere una riflessione attenta per individuare una serie di principi che guidino non tanto l'offerta da parte del mercato, quanto la domanda da parte delle amministrazioni. Con questo intento nascono le linee guida per la qualità nell'acquisto dei beni e servizi della pa, guidate dall'idea secondo la quale se le forniture devono essere caratterizzate da alta qualità, è necessario che la domanda pubblica si distingua per altrettanta elevata qualità.
Le Linee Guida tuttavia non comprendono le società in house e forse proprio per questo il giudizio del Presidente Zoffoli non è tra i più favorevoli: "Molte società in house nascono con notevole frequenza ed iniziale entusiasmo soprattutto a livello territoriale, ma questa che sembra essere una soluzione semplice, presenta, invece, molti problemi. Innanzitutto toglie al mercato quote di partecipazione e di competitività."

…E quella del Garante

Ancora più netta la posizione del Granate della concorrenza nel mercato che insiste, però, non tanto sull'adeguatezza del modello societario, quanto sull'abuso che nel nostro Paese si è arrivati a farne. "Quello che dobbiamo chiederci - secondo Luigi Fiorentino, Capo di gabinetto del Granate - non è tanto quale sia il modello giusto o sbagliato ideologicamente, ma quale sia lo strumento più adeguato per raggiungere un obiettivo ben definito". L'in house non è fuori legge è regolato dalla normativa europea ed il problema allora come al solito è l'elusione delle regole, non chi sta nelle regole.
Ciò da cui non si può prescindere in nessun modo sono comunque alcuni principi cardine che garantiscono la concorrenza ed il libero mercato e che troppo spesso le amministrazioni dimenticano quando fanno ricorso all'affidamento a società in house:
La valutazione e il controllo;
La reversibilità delle scelte, la durata dei contratti e la definizione trasparente dei capitolati di gara;
La capacità di mantenere proprie le funzioni strategiche.

La ricerca ICS files a FORUM PA

Lo scorso 10 maggio, durante il convegno "Il ruolo delle società ICT regionali freno o risorsa per lo sviluppo locale?" del FORUM PA 2006 è stato presentato il 1° Benchmarking delle Società ICT Regionali ad opera di R&PC srl - netics srl ed in collaborazione con FORUM PA.
Il rapporto, attuato analizzando 9 delle 15 società di ICT regionali, ha voluto provare a fare il punto della situazione ponendo sul tavolo della discussione cifre quantificabili sulle quali costruire riflessioni fondate. L'accusa, infatti è pesante: si parla di monopoli de facto, di spregiudicato ricorso agli affidamenti in house come fattore di disturbo della concorrenza, ma si parla anche di inefficienza complessiva del sistema, di scarsa qualità e di minacciaper le PMI di settore, non considerando che il fenomeno non è affatto recente (CSI-Piemonte, nasce nel 1977; Lombardia Informatica SpA nel 1982; il CRUED umbro addirittura nel 1973) né di poco conto nel quadro economico dell'ICT in Italia.

Chi sono le società in house: Primo elemento emerso dalla ricerca è il fatto che il panorama non è assolutamente semplice, né così omogeneo come si potrebbe pensare, ma anzi piuttosto variegato con approcci e modelli societari differenti.
La mission è chiara: il valore aggiunto che la società in house genera sta nella maggiore capacità di governo delle relazioni coi fornitori, nelle attività di Program Management Office ed in una migliore capacità di visione rispetto alle problematiche dell'integrazione.
Le società in house investono in ricerca e sviluppo in maniera considerevole, generando ricadute complessivamente positive per l'intero ecosistema imprenditoriale locale (consulenti esterni, PMI coinvolte) ed opportunità occupazionali o comunque propedeutiche all'ingresso nel mercato del lavoro come stages o borse di studio.
Come sono:La ricerca, analizzando i dati relativi a natura giuridica e dimensioni, dati economico-finanziari, forza lavoro, modelli di governance, posizionamento commerciale e creazione di indotto, introduce interessanti spunti di riflessione, come il fatto che il costo medio per dipendente (41.000 euro) è al di sotto di quello ISTAT per le aziende private (43.000), ed assolutamente lontano da quello stimato dalle associazioni di categoria (73.000). Altro elemento importante è la creazione di indotto ossia il rapporto tra il totale delle esternalizzazioni (commesse esterne in affidamento diretto e gare bandite dalle Società/Consorzi regionali aggiudicate ad Aziende ICT a capitale privato) ed il fatturato che va dal 33% di CSI al 55,9% di Datasiel.

Infine la ricerca visualizza una mappa di posizionamento capace di rappresentare la capacità di generazione di valore a livello territoriale da parte delle Società/Consorzi analizzati, mettendo su assi cartesiani le percentuali di fatturato verso la PA regionale e quelle di commesse esterne sul fatturato totale. Dalla mappa si nota come i quadranti "peggiori" (parte sinistra del grafico) non siano popolati.

Una prospettiva diversa

Da quanto è emerso la situazione è più complessa di quello che saremmo portati a pensare, ma potremmo azzardarci a sostenere che il ricorso a società in house è praticabile attraverso l'osservanza di alcune condizioni che siano garanzia di concorrenza e di non compromissione del mercato:
Ragionare con logiche di sistema territoriale (allargamento della base azionaria alle autonomie locali territoriali), seguendo i propri "azionisti di riferimento" nelle politiche di alleanza inter-regionale (gruppi di lavoro e di progetto congiunti);
Focalizzarsi sugli aspetti di governance e sul versante precompetitivo d'offerta;
Considerare le logiche dell'Open Source;
Configurarsi come protagonisti/animatori dei marketplace del riuso;
Fare ricorso sistematico a procedure di gara trasparenti o comunque ad evidenza pubblica per quanto riguarda affidamenti e/o commesse importanti;
Svolgere una funzione equilibratrice sul mercato locale;
Lavorare allo sviluppo delle infrastrutture in banda larga (non diventando operatori di TLC, ma sapendo piuttosto costruire modelli di business per aggregare domanda e offerta di servizi);
Il confinamento geografico accompagnato da politiche industriali di sistema (promozione della creazione di cluster locali misti pubblico/privato);
Il perseguimento di logiche "no profit".

La soluzione all'attuale situazione del mercato ICT italiano non è, quindi, quella di vendere le quote pubbliche, come auspicava qualcuno, ma salvaguardare, prima ancora di quelli privati, l'interesse Pubblico.

Un No secco al In House "ideologico", un'intervista con Luigi Fiorentino, Capo di Gabinetto dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato

Gli atti del convegno "Il ruolo delle società ICT regionali freno o risorsa per lo sviluppo locale?" del FORUM PA 2006

Il report del 1° benchmaking delle Società ICT Regionali ad opera di R&PC srl - netics srl ed in collaborazione con FORUM PA