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L’e-government
non consiste nella informatizzazione dello Stato che in Italia si può
considerare praticamente conclusa. (1) Ma è piuttosto, secondo
una definizione dell’Ocse (2), un processo che "migliora l’efficienza,
contribuisce alle riforme, aiuta a rafforzare la fiducia tra governi e
cittadini e mette alla prova i modi di pensare tradizionali".
La speranza che le nuove tecnologie scatenino un processo spontaneo e
duraturo di riorganizzazione della pubblica amministrazione, risolvendo
di passaggio anche tutti i suoi problemi storici, non pare purtroppo fondata.
L’esperienza internazionale mostra che il successo dell’e-government
richiede strategie innovative che, oltre a digitalizzare i dati e mettere
online i servizi, puntino a modificare la pubblica amministrazione. Forse
è per questo che nel mondo, secondo uno studio delle Nazioni Unite,
tra il 60 e l’80per cento dei progetti di e-government fallisce.(3)
Anche se la realtà è certamente molto più complessa,
è utile esaminare concisamente due casi estremi e un caso, per
così dire, "normale" di e-government.
E-government superfluo e di successo
L’esempio delle radio Vhf per la nautica mostra che automatizzare
processi lunghi e involuti può essere superfluo. Per tenere a bordo
di un gommone l’indispensabile radio Vhf è necessario il rilascio
di un "certificato limitato di radiotelefonista" e di una "licenza
di esercizio" da parte del ministero delle Comunicazioni. Dai siti
web degli Ispettorati territoriali delle comunicazioni è possibile
scaricare i moduli delle domande, ma è una piccola comodità
che non migliora l’economia del processo. Il cittadino deve fornire
due volte le stesse informazioni anagrafiche, autocertificare il possesso
di "conoscenze e attitudini" relative alla radiotelefonia (un
tempo accertate da un esame che però è stato soppresso),
effettuare un pagamento di 0,52 euro per la cui riscossione lo Stato spende
senz’altro di più, autenticare una foto e allegare una copia
del certificato di omologazione della radio, emesso dallo stesso ministero
delle Comunicazioni.
Questo processo potrebbe essere automatizzato, ma ne varrebbe realmente
la pena? Se il cittadino trovasse nelle confezioni delle radio Vhf una
sorta di patente da compilare e rispedire all’Ispettorato rinunceremmo
con questo a qualche garanzia fondamentale?
All’estremo opposto, ci sono casi come il fisco telematico, introdotto
con la riforma del sistema fiscale italiano del 1997, con i quali l’e-government
ha semplificato i processi producendo grandi risparmi. (4) I costi di
trasformazione sono stati assorbiti nei costi operativi dell’Agenzia
delle Entrate, che ha dichiarato risparmi di 90 milioni l’anno di
euro stimando inoltre in 200 milioni il risparmio dei contribuenti che
inoltrano le dichiarazioni via Internet anziché tramite un consulente
fiscale.
È stato necessario intervenire sul fronte normativo (unificazione
delle dichiarazioni e dei pagamenti, riduzione del numero delle tasse),
organizzativo (accorpamento degli uffici fiscali e riorganizzazione del
ministero delle Finanze, creazione dell’Agenzia delle Entrate) e
tecnologico (riorganizzazione dei sistemi, servizi online), ma questi
interventi impegnativi sono stati realizzati in buona parte all’interno
di una singola amministrazione.
In molti altri casi, come quello del protocollo informatico, l’e-government
mostra insieme le sue potenzialità e la grande complessità
di attuazione. Dieci anni fa, secondo uno studio dell’Aipa, Autorità
per l’informatica nella pubblica amministrazione, le attività
di protocollazione delle amministrazioni centrali richiedevano 15mila
uffici e assorbivano 50mila anni-uomo. (5) Complessivamente si stimava
una spesa di 20mila miliardi di lire l’anno, cioè 14 miliardi
di euro attuali, per svolgere processi che, secondo gli autori dello studio,
potevano "essere utilmente collocati tra quelli in cui l’intervento
dell’informatica procura i più ampi margini di utilità
e, quindi, di miglioramento dei servizi che ci si attende dall’azione
amministrativa".
L’attività
di Aipa e Cnipa
Buona parte degli interventi normativi, tecnologici e anche organizzativi
succedutisi negli anni sono dovuti all’Aipa e, dal 2003, al Cnipa,
Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica amministrazione.
(6) Oggi, sulla base dei dati disponibili, gli uffici di protocollo sono
diminuiti del 20 per cento e i documenti protocollati in modalità
informatica arrivano al 40 per cento del totale. (7) Allo stesso tempo,
il personale addetto al protocollo sarebbe diminuito solo del 3 per cento
mentre le amministrazioni interessate stimano in circa un euro per documento
(circa 50-60 di euro milioni l’anno) i costi di realizzazione e gestione
del protocollo informatico.
Le ricadute positive della digitalizzazione dei flussi documentali sono
innegabili, ma ulteriori interventi di tipo organizzativo, particolarmente
da parte delle singole amministrazioni, porterebbero a maggiori benefici.
Se il protocollo informatico potesse operare soprattutto su comunicazioni
elettroniche le sue potenzialità si realizzerebbero pienamente.
Invece, solo il 5-10 per cento dei documenti viaggia via posta elettronica
e di questi ben il 64 per cento riguarda scambi informativi interni alla
pubblica amministrazione.
Per complicare ulteriormente le cose, nella società dell’informazione
si lavora sempre meno con i documenti e sempre più con dati informatici
grezzi contenuti nei sistemi informatici di back office. (8) In altre
parole, i fatti amministrativi non sono necessariamente contenuti in fascicoli
di carta o in file firmati elettronicamente ma sempre più spesso
sono prodotti da elaborazioni su archivi informatici che, per ragioni
storiche, ricadono sotto responsabilità eterogenee. Sostituire
a un concetto di protocollo incentrato sul documento un altro più
adatto a questo contesto richiede approcci e strumenti diversi.
Una visione per la pubblica amministrazione
L’e-government contrasta l’arretratezza amministrativa, oggetto
in Italia di studi autorevoli oltre che di un precedente intervento su
questa rivista. (9) Un maggiore coordinamento tra e-government e riforma
amministrativa sembra tra gli obiettivi del nuovo esecutivo.
Il "buon andamento" dell’azione amministrativa previsto
dall’articolo 97 della Costituzione si dovrebbe tradurre nella capacità
di governare i processi amministrativi anche attraverso i sistemi informatici
nei quali essi sono ormai materializzati, con lo scopo di creare maggiore
valore pubblico. (10) Dopo il Testo unico sulla documentazione amministrativa
e il Codice dell’amministrazione digitale si tratta probabilmente
di intervenire ancora sulla semplificazione dei rapporti giuridici tra
Stato e cittadini, come pure sull’adeguatezza delle architetture
informatiche e sul controllo della qualità dei dati. (11)
Lo sforzo compiuto dal legislatore per conservare un aspetto familiare
alle rappresentazioni informatiche degli atti amministrativi è
considerevole, ma ci si può forse chiedere se abbia ancora un senso
adattare il diritto amministrativo all’informatica. Anche per l’e-government,
prima di elaborare una politica di settore bisognerebbe rispondere ad
una domanda: verso quale modello di pubblica amministrazione deve tendere
l’e-government?
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(1)
Cnipa, Rapporto 2004 sulle attività, pag. 12 (www.cnipa.gov.it).
(2) Cfr. l’e-Government Project sul sito Ocse (webdomino1.oecd.org/COMNET/PUM/egovproweb.nsf).
(3) UN Department for Economic and Social Affairs, E-Government Readiness
Assessment Survey, 2003.
(4) S. Barbuti, The Costs and Benefits of "Fisco Telematico",
eGEP 2nd Workshop "Toward a European eGovernment Measurement Framework
and Economic Model", Bruxelles, 2005 (www.rso.it/eGEP).
(5) Aipa, Studio di prefattibilità sul Sistema di gestione dei
flussi di documenti (Sistema GEDOC), 1997.
(6) Cfr. il sito del protocollo informatico (protocollo.gov.it) per i
dati più recenti e per una rassegna della normativa.
(7) "Protocollo informatico e gestione dei flussi documentali nella
Pubblica amministrazione centrale – Stato di attuazione", in
I Quaderni Cnipa n° 22, marzo 2006, pag. 51 ss.
(8) Con front office e back office si indicano le strutture e i processi
di un’organizzazione che si occupano rispettivamente di interagire
con gli utenti all’esterno e di gestire le attività all’interno.
(9) Cfr. ad esempio L’Italia da semplificare, a cura di S. Cassese
e G. Galli, Il Mulino, 1998.
(10) G. Kelly, S. Muers, Creating Public Value, Strategy Unit, UK Cabinet
Office, 2002.
(11) Cfr. il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia di documentazione amministrativa (Dpr 445/2000) e il Codice
dell’amministrazione digitale (decreto legislativo 82/2005)
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