Dematerializzazione dei documenti, ancora ostacoli

Dalla carta allo schermo, dagli archivi fisici ai supporti digitali di vario tipo, dal camminatore alla posta elettronica. Dopo l'entrata in vigore del Codice della Pubblica Amministrazione Digitale che ha dato piena validità giuridica al documento informatico, sono molti gli interrogativi che le nuove norme pongono alle amministrazioni, sia sotto il profilo normativo che tecnico. Eppure il problema non è tanto tecnologico, quanto di orientamenti e di priorità.

Premessa

Il termine dematerializzazione è un termine ambiguo. Per impostare correttamente il problema occorre scpostare l'analisi sulla natura dell'oggetto della dematerializzazione, ovvero il documento amministrativo. Il documento è un oggetto prodotto da migliaia di anni per dare certezza nelle relazioni sociali, in un sistema giuridico e in diversi altri contesti. Con le facilitazioni introdotte dalle macchine che consentono la stampa automatica e la duplicazione, però si è arrivati ad una situazione insostenibile, in cui si produce carta senza controllo e in cui l'archiviazione della documentazione diventa un problema sempre più evidente a cominciare da aspetti logistici fino a quelli economici.
Ma abbiamo veramente bisogno di memoria durevole? In quali casi ne abbiamo bisogno? Chi la deve produrre? In quali contesti e soprattutto in quali formati va prodotta? Se non si risponde a queste domande le possibilità offerte dalle tecnologie per la risoluzione di questa complessità, non servono a molto. L'innovazione tecnologica è un'opportunità, attraverso la quale si può usare il documento informatico come strumento di condivisione, semplificazione, comunicazione, ma a monte deve esserci capacità di analisi e di impegno interdisciplinare.

Una questione di mentalità

Siamo figli della società della carta, la gente ama la carta e non è facile abituarsi all'utilizzo di nuovi supporti. Eppure la gestione in digitale dell'enorme mole di documentazione che quotidianamente le amministrazioni pubbliche, gli enti e le imprese producono promette di abbattere sprechi, moltiplicare risparmi e tagliare costi. Un esempio per tutti: una pratica ministeriale ha in media, 20 passaggi, riducendoli di almeno la metà attraverso una qualche procedura più o meno formale come un messaggio di posta elettronica o altre alternative possibili, il risparmio sarebbe di oltre 2 miliardi di euro all'anno. Eppure questo avviene ancora con estrema difficoltà. Perché? Perché la complessità della problematica è superiore al previsto; perché prevalgono le questioni normative su quelle tecniche; perché la normativa vigente è di controversa interpretazione; per la vastità della casistica; per un possibile "facilismo" nell'individuare soluzioni; e perché le attuali regole non sono pienamente utilizzabili. Certo la strada che porta al disco ottico come documento legale universale è ancora disseminata di ostacoli, ma è anche vero che si sta lavorando perché quella del documento informatico diventi una realtà applicata.

Semplificazione o informatizzazione?

Facciamo un po' di chiarezza terminologica. Per documento informatico si intende la rappresentazione informatica di atti, fatti e dati giuridicamente rilevanti (DPR 445 del 28 dicembre 2000). Parlare di documento informatico significa, necessariamente, intervenire sulla gestione digitale dei flussi documentali e sulle condizioni tecnico-giuridiche che rendono possibile passare dalla carta al digitale. Infatti è certamente vero che l'uso dell'ICT abilita a nuovi diritti, ma occorre anche comprendere realmente quanto siamo nelle condizioni di renderli reali. Già la legge n.59 del 1997 stabilisce che "gli atti, dati e documenti, formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge". Ma la vera criticità sta nel consentire la gestione del documento dal momento in cui questo si origina al momento in cui viene distrutto, il cosiddetto "ciclo di Vita del documento". Ciò è possibile attraverso i due strumenti cardine del protocollo elettronico e della gestione documentale, considerando le conseguenti implicazioni sugli aspetti organizzativi e di responsabilità e competenza determinate dal loro utilizzo. Se è vero, infatti, che bisogna lavorare con i bit, se è vero che una gestione integrata dei flussi documentali è in grado di rendere più efficienti i processi di lavoro, riducendo nello stesso tempo i costi interni della P.A., è, però, anche vero che tutto questo va fatto assicurando:
trasparenza verso cittadini, imprese e altre pa,
accesso alla documentazione da parte di chi lo richiede.

Come fare e con quali strumenti tutto questo, è ben spiegato nel Codice dell'Amministrazione Digitale (Decreto Legislativo 6 marzo 2005) che propone il quadro ideale di come vanno fatte le cose, in particolar modo rispetto al presente e al futuro. Ma il passato? Il problema non è il protocollo informatico o la scansione di tutta la documentazione. E' ovvio, infatti che se una cosa è inutile non è che la sua inutilità muta se la informatizziamo, ma a parte il gioco di parole, avere milioni di documenti scansionati è semplicemente un problema in più che va affrontato tenendo conto delle tecnologie ma costituendo sistemi sensati e non assoluti in grado:
di mantenere stabili le relazioni tra i documenti (metodologie di fascicolazione),
di assicurare la durevolezza nel tempo.

Dunque conservazione e gestione documentale come due diversi momenti di uno stesso problema che va affrontato con adeguati investimenti e grazie alla condivisione e al confronto delle esperienze.

Le priorità

Nel novembre 2004 è stato istituito il Gruppo di Lavoro per la "dematerializzazione della documentazione tramite supporto digitale". Tra i suoi compiti quello di individuare criteri e modalità tecniche per la conservazione digitale delle diverse tipologie di documenti amministrativi; di definire le regole per la trasmissione e l'esibizione dei documenti "dematerializzati", in modo da garantirne l'integrità, la conformità e la provenienza e di proporre iniziative per razionalizzare, modificare o integrare la normativa vigente. Il processo di archiviazione e conservazione dei flussi documentali in forma digitale è un fattore fondamentale per garantire nel tempo l'integrità, la provenienza, la reperibilità dei documenti. In particolare, le priorità che si è dato il gruppo sono:

	evitare la produzione di nuova carta: linee guida semplici e chiare per la gestione dei documenti digitali e dei messaggi di posta; cartelle; archiviazione personalizzata uniforme; limitazione della produzione cartacea di pubblicazioni ufficiali (Gazzetta, Atti Assembleari); attivazione dei procedimenti amministrativi utilizzando le nuove tecnologie;
	gestire il transitorio: dai fascicoli cartacei ai fascicoli informatici; comunicazione e trasmissione dei dati tra le amministrazioni; utilizzo della posta elettronica nei rapporti con cittadini/imprese;
	individuare processi qualificati per la trasposizione in formato digitale o per il riversamento;
	attuare pratiche di scarto approntando strumenti di selezione (massimari) coerenti con i sistemi di classificazione (titolari);
	approfondire gli aspetti tecnologici connessi alla conservazione permanente;
	ridurre i tempi di deposito obbligatorio
	avviare interventi formativi per fornire la spinta psicologica al "distacco" dalla carta
	ottenere risparmi diretti (carta, spazi, ...) e indiretti (tempo, efficienza, ...)

La normativa

Codice della PA Digitale: una scommessa culturale- Ne parliamo con Enrico De Giovanni, capo ufficio legislativo MIT

Gli approfondimenti Cnipa (1) (2)

La dematerializzazione dei documenti e le nuove opportunità del Codice Digitale. Intervento di Prof. Pierluigi Ridolfi, componente CNIPA e Presidente del GdL per la dematerializzazione (.zip - 569 K)

Il codice della PA digitale

Convegno "La dematerializzazione dei documenti: gestione documentale, archiviazione e protocollo elettronico" - FORUM PA 2005