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Codice
della PA Digitale: una scommessa culturale
Ne
parliamo con
Enrico
De Giovanni -
Capo ufficio legislativo del Ministro per l'Innovazione
e le Tecnologie
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Quali sono gli ostacoli principali nell'affermazione di una pubblica
amministrazione digitale?
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Parlare
di una PA informatizzata o digitalizzata comporta di certo mettere in
conto ostacoli di varia natura: giuridico - amministrativi, organizzativi,
finanziari. Ma, il vero e grande ostacolo è quello culturale. Non
si tratta di un sotto problema ma della conseguenza dell'essere figli
della "cultura della carta". Vi riporto la mia esperienza personale:
laureato in legge, da sempre lavoratore nella pubblica amministrazione,
assolutamente avvezzo all'uso della carta. Oggi mi si chiede di produrre
documenti informatici. Ebbene, il confronto con la nuova realtà
dell'ICT mi ha messo di fronte ad una serie di interrogativi forti e primo
fra tutti il cosa fare con queste macchine? Subirle o utilizzarle e disciplinarle?
Sicuramente, una posizione ragionevole è quella di accettare l'idea
che il mondo è cambiato quindi cambiano anche le abitudini; le
routine amministrative vanno superate e il tradizionale rapporto con la
carta e la penna si trasforma, trasformando anche il modo di comunicare
con gli altri ed il modo di produrre. Non possiamo non confrontarci con
questa nuova realtà! Certo, le ricadute, le conseguenze sulla quotidianità,
sono tante e riguardano l'atteggiamento verso il lavoro, l'organizzazione
dello stesso, i rapporti interni agli e tra gli uffici. È una rivoluzione
culturale che bisogna avere il coraggio di affrontare superando la paura
e la pigrizia. Forse il nostro lavoro all'inizio sembrerà più
lento, meno efficiente, ma sono le prospettive a doverci stimolare: puntiamo
a questo cambiamento convinti che stiamo investendo su un'efficienza strutturale,
individuale e collettiva, infinitamente maggiore.
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I
rischi però sono tanti. Come si inserisce in questo contesto
il Codice della PA Digitale?
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Nel
codice digitale sono confluite le esperienze e le normative che, nell'arco
di circa sei anni, si sono sviluppate nell'approcciare a questo argomento.
È necessario partire dal presupposto che il puntare verso una pubblica
amministrazione digitale non è una convinzione che nasce dal nulla,
ma piuttosto dalla considerazione delle oggettive possibilità di
impiego delle nuove tecnologie. Allora veramente, i protagonisti di questo
scenario troveranno il coraggio di cambiare: chi dovrà organizzare
l'attività della PA o anche delle aziende private punterà
a innovare, il legislatore introdurrà le discipline legislative
ad hoc, il politico metterà a disposizione le risorse finanziare
necessarie per sostenere l'innovazione nel Paese. Tutto questo non può
che esser accompagnato, e di questo ce ne siamo resi conto anche durante
la stesura del codice, da dubbi e interrogativi, ma occorre procedere
oltre. Il codice fa delle affermazioni che costituiscono dei punti di
partenza importanti tra cui l'uso dell'ICT come strumento ottimale per
operare, come strumento capace di garantire la memoria storica come strumento
di un rapporto diverso, di servizio, tra le amministrazioni. Tutti principi
che devono farsi strada nella nostra azione e che diventano norma, ordinamento.
Un punto di partenza da cui tutti impareremo a costruire in un modo nuovo.
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Ma siamo sicuri che riusciremo a conservare tutta una serie di documenti
ad oggi "affidati" alla carta, attraverso le nuove tecnologie?
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Nessuno
al mondo lo può dire con assoluta certezza. Solo il tempo potrà
dire se gli strumenti tecnologici sono in grado di garantire la nostra
memoria collettiva, la nostra identità culturale e storica. Del
resto, questa è la sfida centrale che ci troviamo ad affrontare.
Dall'altro lato poi, ci sono i tecnici, i professionisti di queste nuove
tecnologie che cercano di rassicurare rispetto a questo problema, sostenendo
che l'evoluzione tecnologica troverà sempre il modo per salvaguardare
il documento inserendolo su diversi tipi di supporti nel tempo leggibili.
Io sono un giurista è ho imparato a lavorare con i tecnici. Quello
che abbiamo fatto in questi anni con il Ministro Stanca è infatti,
frutto di una collaborazione reciproca. È chiaro quindi, che il
codice è supportato da questa scommessa, che le nuove tecnologie
garantiranno efficienza e memoria storica.
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Quindi è possibile gestire una PA sulla base del documento
informatico come originale? La carta non serve più?
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Secondo
il Codice il documento nasce in originale in modalità informatica.
La carta è eventualmente una copia dell'originale, una copia momentanea
da poter poi buttar via. L'originale resta il documento informatico, digitale
che è replicabile, che viene trasmesso attraverso la posta elettronica
ordinaria o certificata, che viene protocollato tramite protocollo elettronico,
che viene conservato in fascicoli informatici. E i procedimenti vengono
gestiti sulla base di questo insieme di strumenti. Quindi, la conservazione
dei documenti che l'amministrazione ha posto in essere, compresi gli atti
con riflessi immediati sulla sfera giuridica dei terzi sono e restano
informatici. Questo è il quadro alla base del codice che naturalmente,
si occupa poi di una serie di altri aspetti e problemi specifici.
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C'è una parte specifica del Codice che si occupa proprio
del tema della conservazione e della riproduzione dei documenti.
Ce ne può parlare?
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Quando
parliamo di conservazione dei documenti va ricordato che, da un certo
momento in poi, il documento nascerà informatico. Oggi però,
abbiamo una massa sterminata di documenti cartacei che dovranno essere
digitalizzati. Da qui una serie di problemi relativi all'attestazione
della conformità dell'eventuale copia informatica rispetto all'originale
cartaceo e una complessa serie di problemi giuridici che vanno necessariamente
affrontati. Questa è l'ottica del codice: affermare con chiarezza
che si può e si deve agire nell'ambito delle PA con questi nuovi
strumenti che diventano il parametro per valutare il rispetto del principio
costituzionale del buon andamento dell'azione amministrativa. Questo principio
ha come corrispettivo anche una diversa posizione del cittadino/impresa
che da amministrato, ovvero subordinato all'esercizio di un potere, diviene
utente di servizi. Per tanto, il cittadino ha diritto a rapportarsi on
line con la PA, non solo inviando ma anche ricevendo documenti; ha diritto
a ricevere ed effettuare pagamenti, accedere a siti istituzionali che
gli forniscano tutte le informazioni utili ecc. Dunque, un front office
informatizzato a cui i cittadini hanno diritto non perché si tratta
di una regola di organizzazione interna, ma che trova riscontro anche
in posizioni giuridicamente rilevanti riconosciute a privati.
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E
il back office, l'organizzazione della struttura?
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Ce
ne siamo occupati proprio perché crediamo che non possa esserci
front office se dietro lo sportello virtuale non c'è un'organizzazione
sia organizzata e strutturata in base ai criteri che prima elencavo. Strumenti
come i fascicoli virtuali ad esempio, non hanno senso se non si rivedono
strutture e procedimenti, ovvero se non si avvia una reingegnerizzazione
degli stessi.
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Come
spiegare le accuse di generalità e astrattezza attribuite
al codice?
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Un'accusa
che è stata fatta da alcuni a questo codice, riguarda l'aver introdotto
principi troppo generali e troppo astratti. Un chiarimento va fatto. Prima
di tutto il codice è un decreto legislativo, cioè una norma
primaria non a caso si chiama codice, perché fissa alcuni principi
fondamentali, essenziali che devono reggere, dirigere e orientare l'azione
della PA. Questo ovviamente, non va ad esaurire la regolazione che si
dovrà sviluppare attraverso atti regolamentari, riguardanti regole
organizzative e tecniche. L'aspetto tecnico, poi, troverà ulteriori
esplicazioni in atti amministrativi di ordine generale, alcuni dei quali
sono stati emanati in questi ultimi anni o già esistevano, come
una serie di deliberazioni di ordine tecnico dell'allora Aipa, e una serie
di direttive e linee guida dello stesso Ministro Stanca. Dunque, l'accusa
di generalità e di astrattezza è sbagliata perché
un codice non può che dettare regole astratte. Formare un ordinamento
completo su questi temi richiede anni. Abbiamo iniziato a lavorare sul
Codice sulla base dell'esperienza maturata nei primi anni della legislatura
e dunque solo nel finire della stessa è stato possibile vararlo:
inoltre esso entrerà in vigore all'inizio del prossimo anno. Quindi,
questo codice non è un punto di arrivo ma di partenza.
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E
per quanto riguarda lo spazio dato nel codice al documento informatico?
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Il
codice ha adottato anche principi di diritto civile, che regolano i rapporti
interprivati, quindi, se da un lato disciplina la digitalizzazione della
PA dall'altro si fa carico di recuperare e rielaborare norme già
esistenti nell'ordinamento che disciplinano l'aspetto privatistico del
documento informatico e della firma digitale. Qui nasce un altro aspetto
di riflessione complesso: come disciplinare questi nuovi fenomeni? Vanno
riscritte interamente delle norme per disciplinare queste nuove realtà?
O vogliamo riallacciarci alla nostra tradizione giuridica recuperando
istituti come ad esempio, quello della scrittura privata della forma scritta?
Per ora la nostra scelta è stata quella di inquadrare queste nuove
realtà negli schemi culturali del nostro ordinamento. Anche qui
il codice è un punto di partenza e anche qui dovremmo trovare,
con il tempo, il coraggio di staccarci dalla mera riferibilità
ad istituti giuridici già esistenti, per giungere a disciplinarle
in modo autonomo, cosa che appunto con il documento informatico si potrebbe
realizzare.
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