Il Protocollo Informatico nel Comune di Impruneta

ne parliamo con

Antonio Le Donne - Segretario Generale e Direttore Generale del Comune di Impruneta

La tecnologia è sufficientemente matura e consente la serena sostituibilità dei software obsoleti con altri più idonei, benché perfettibili, a perseguire le finalità fissate dalla normativa e richieste dal sistema socio-istituzionale.
Più complesso è invece il problema del modello di gestione interna.
Ovviamente, se ci si limita al cd. nucleo minimo individuato dal D.lgs 445/2000 le questioni squisitamente gestionali si risolvono nella corretta impostazione dell'iter di acquisto di un buon prodotto medio e nella messa a punto del percorso formativo del protocollista e di coloro ai quali si rende accessibile il protocollo.
Se invece si spinge verso la gestione documentale, l'automazione dei procedimenti, l'introduzione della firma digitale e dei servizi on line, ecc, allora è necessario reimpostare integralmente le modalità consuete di lavoro. Infatti, siamo in una fase storica contrassegnata dal passaggio che porta dalla necessità dell'aumento quali-quantitativo delle risorse umane, alla fase contrassegnata dalla razionalizzazione quanti-qualitativa dei procedimenti.
Pertanto, nel Comune di Impruneta, consapevolmente, l'attenzione è stata spostata dal "chi fa che cosa" al "come si fa che cosa". Tale passaggio si fonda su tre dinamiche fondamentali: a) l'oggettivizzazione delle conoscenze che comporta il passaggio dei saperi dal singolo dipendente all'intero ente, con il trasferimento delle conoscenze da un sfera soggettiva a una oggettiva costituita dal database di sistema che rende il sapere interno comunale un patrimonio condivisibile da parte di tutte le persone che nell'ente lavorano; b) la procedimentalizazione automatizzata che restituisce al dipendente i saperi precedentemente " ceduti" che vengono riorganizzati e automatizzati per una più efficace gestione degli stessi da parte di tutti; c) la multicanalità che prevede una pluralità di strumenti di relazione tra ente e utente che permetta uno scambio rapido efficace e sicuro di informazioni e servizi.
Per rendere semplice e immaginabile cosa può accadere, faccio alcuni esempi che possono apparire "banali", ma chi conosce dal di dentro la macchina amministrativa sa quali cambiamenti, anche comportamentali, essi incorporano realmente:

• per rendere accessibili i documenti a una pluralità di utenti interni essi non vengono più fotocopiati, trasportati, consegnati, inseriti nelle cartelle e infine conosciuti, ma basta leggerli a video, inviati direttamente dal protocollo o facilmente ricercabili nell'archivio informatico perennemente accessibile;
  
• per consentire l'ulteriore proseguimento di un iter non si deve spostare fisicamente un fascicolo da un ufficio a un altro, ma inviarlo, o meglio renderlo condivisibile in tempo reale in modo "virtuale", al destinatario tramite il software di gestione dei flussi;
  
• per ricordare a se stessi o ad altri di rispettare un termine non si dovrà scrivere un biglietto o anche, per i più "moderni", inviare una email, ma sarà l'automazione del procedimento che effettuerà tale "promemoria" attraverso la sottoposizione dell'operazione al soggetto deputato a realizzare la fase prescritta;
  
• per lasciare un segno dei vari scambi informativi connessi a un documento in modo da costituire un fascicolo, non sarà necessario allegare materialmente bozze, correzioni, postit, email, fotocopie, ecc, ma tutta la vicenda comprensiva dei vari apporti che ciascun soggetto avrà effettuato sarà contenuta nel fascicolo virtuale su cui tutti possono operare, senza arrecare danno all'operato altrui secondo una sequenza temporale logicamente stabilita;
  
• per sottoscrivere in modo formalmente legittimo un provvedimento conclusivo di procedimento non ci si dovrà recare materialmente al luogo della firma o trasportare la cartella al dirigente responsabile con penna a inchiostro, ma sarà sufficiente utilizzare da qualunque postazione la firma digitale; ecc.
  
• per avviare un procedimento un utente non dovrà necessariamente recarsi di persona allo sportello comunale, ma potrà accedervi direttamente dal pc di casa o di studio o d'impresa, facendosi riconoscere con uno strumento stabilito dall'Amministrazione e compilando i moduli on line già predisposti

Il convegno, svoltosi a Firenze nell'ambito della rassegna Dire&Fare sull'innovazione in Toscana, ha approfondito la questione che era stata oggetto di una Direttiva del Presidente Consiglio dei Ministri 28.10.1999 che aveva per tema la Gestione informatica dei flussi documentali nelle pubbliche amministrazioni. In tale direttiva si precisava che il sistema informativo consiste "in un flusso di informazioni continuo e pluridirezionale, finalizzato a fornire il supporto conoscitivo alle attività decisionali....Allorché, difatti, la gestione dell'insieme dei flussi informativi e, in particolare, documentali, viene affidata alla tecnologia informatica e telematica, questa non si presenta più quale mero strumento tecnico di automazione delle attività di ufficio (office automation) ma come vera e propria risorsa strategica, necessaria per la migliore efficacia delle politiche della singola amministrazione"
Nel convegno si è precisato che tra le due dimensioni v'è un rapporto sia di una parte rispetto al tutto, sia di strumento rispetto alla finalità. Il sistema informatico partecipa della natura di strumento di trattamento delle informazioni e delle comunicazioni, ma non risolve tutto il sistema che, invece, è l'insieme della infrastruttura informatica e delle scelte organizzative, gestionali, culturali che danno la direzione e la finalità alla gestione delle informazioni. Insomma, protocollare tramite il pc anziché tramite un timbro e una penna vuol dire informatizzare una operazione, cioè, al massimo, velocizzarla e conservarne la traccia in modo differente e forse più efficace rispetto alla tradizione; ma legare tale modifica tecnologica, cioè protocollare un dato tramite software, a un progetto organizzativo che veicoli tale dato trattandolo come informazione significa creare un sistema informativo utile a una pluralità di utenti e di scopi costantemente implementabili; in sostanza: l'informatica può automatizzare e velocizzare senza riprogettare; mentre la strategia informativa è di per sé al contempo, una riflessione sul sistema, un'azione riprogettante, una offerta di alternative. Mi piace spesso dire che il sistema informatico senza progetto informativo non ha testa e il sistema informativo senza informatica non ha gambe.

Premetto che il processo di cui parliamo è strettamente legato al suo destinatario naturale, l'utente, che ovviamente, deve essere messo in condizioni di colloquiare con la p.a. sia per quanto concerne la condizione oggettiva consistente nel problema della infrastrutturazione informatica territoriale, sia per quanto concerne la condizione soggettiva consistente nel problema della alfabetizzazione informatica e della sostenibilità economica della infrastrutturazione domestica (riassuntivamente chiamato digital divide) Sulla base di questa premessa e tenendo conto che se non c'è domanda di egovernment proveniente dall'utenza, per i motivi a cui prima accennavo, ovviamente la risposta della p.a. è necessariamente più lenta, al quesito ho sempre risposto in un modo che non vuole giustificare l'immobilismo, ma contribuire a spiegare le difficoltà operative. A tal proposito bisogna riconoscere che non sempre la pubblica amministrazione ha reagito con la dovuta energia positiva alla spinta verso l'innovazione: insomma, bisogna ammettere che certamente vi sono state e in parte permangono sacche di resistenza al cambiamento, e l'esperienza del decennio riformistico precedente dimostra che la produzione normativa è stata più rapida della capacità di assimilazione ed elaborazione da parte delle componenti destinate a operare sia nella sfera politica che in quella burocratica. Tuttavia, v'è da osservare che non è semplice continuare a erogare un servizio e al contempo astrarsi, per così dire, dall'erogazione, e ripensare il processo erogativo con la finalità di migliorarlo. Spesso, infatti a porsi il problema e l'obiettivo di miglioramento sono proprio le pubbliche amministrazioni che hanno già effettuato un percorso finalizzato all'efficacia e all'efficienza, razionalizzando costi e strutture. Ciò comporta, ovviamente, che tra obiettivi di ulteriore miglioramento e risorse da dedicare si crea una comprensibile tensione non sempre immediatamente ripagabile con gli effetti, magari ritardati, del processo innovativo perseguito. Ma non v'è dubbio che vi sono aree del paese dove il sistema pubblico allargato tende a favorire questi processi. In questo ambito la Toscana è certamente in prima fila, come attestano recenti ricerche, benché non la sola, anzi in buona compagnia.

Dipende quanti elementi del sottosistema si vogliono implementare (nucleo minimo, gestione documentale, automazione procedimentale, ecc). Comunque, i costi sono contenuti in un range che va da poche migliaia a qualche decina di migliaia di euro. E potrebbero ulteriormente scendere. Più costoso, invece, e qui mi ricollego alle difficoltà e ai ritardi nell'introduzione di processi innovativi del genere di cui stiamo parlando, è l'implementazione del sottosistema più complesso e a mio avviso decisivo di tutto il processo: quello della gestione automatizzata del procedimento (workflow management). Spesso nelle descrizioni delle problematiche dei sistemi informativi complessi, tale questione viene posta accanto alle altre, senza valutarne il differenziale rispetto a tutte le altre. Invece, da sola essa "pesa" quanto tutto il resto, pur apparendo uno dei tanti segmenti endosistemici del complesso. A tal proposito, è bene chiarire che il costo di tale segmento non è misurabile dal prezzo di mercato del software di gestione del workflow e dell'iter builder (di poco superiore a quello del software di gestione del solo protocollo) bensì dal costo, in termini di contabilità sia finanziaria che analitica, delle risorse umane e di tempo necessarie alla reingegnerizzazione dei procedimenti, alla loro validazione e al riversamento in linguaggio informatico degli stessi. In tale ambito, inoltre, essendo estremamente utile sostenere l'impegno delle risorse umane interne con competenze specialistiche (in particolare analisti di processi e informatici) può risultare necessario avvalersi di professionalità da reperire sul mercato a prezzi non sempre contenuti.
Sono convinto, peraltro, che, per tale processo innovativo legato alla gestione procedimentale, sarebbe essenziale che lo Stato e le Regioni sostenessero gli enti più motivati garantendo risorse umane e finanziarie adeguate, consentendo loro in tal modo di portare a termine gli sforzi e poi recuperare i risultati con una avveduta strategia di riuso a beneficio di tutti.

Bisogna premettere che gli obiettivi concernenti il protocollo che la normativa richiedeva di attuare entro il 1° gennaio 2004 erano:

• Individuazione delle Aree Organizzative Omogenee (AOO)
  o Istituzione di un "Servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi"
  
• Individuazione del Responsabile del "Servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi"
  
• Nomina del Vicario del Responsabile
  o Realizzazione o revisione del sistema di protocollo - nucleo minimo
  

Il Comune di Impruneta ha attuato tutti gli obiettivi ora elencati, ma non si è fermato ad essi. Di conseguenza, con l'introduzione del protocollo informatico, dell'acquisizione ottica e dell'automazione procedimentale, la massa di informazioni incorporata e la modalità di veicolazione si concentra su una unità organizzativa particolare posta a monte dei processi: il nuovo protocollista informatico; precedentemente invece l'attività di gestione di tali dati era "spalmata" su più unità e a valle.
Faccio due esempi: il primo è già stato anticipato per rispondere a un'altra problematica e riguarda l'acquisizione ottica in virtù della quale non è più necessario avvalersi di risorse umane che fotocopino per tutti, che trasportino le fotocopie, che le consegnino ai soggetti a loro volta deputati a inserirle nelle cartelle di smistamento ai destinatari finali, ecc.; ma ciò comporta che nell'unità organizzativa protocollo si concentri tutto ciò con modalità informatiche; il secondo esempio riguarda il workflow management che richiede che il protocollista sia in grado di comprendere a quale tipo di procedimento vada associato il documento che sta protocollando in entrata.
Il Comune di Impruneta ha effettuato una adeguata formazione in tal senso, sia sul versante delle regole di protocollazione, sia su quello della gestione del software, sia su quello della identificazione dei procedimenti. E' stato costituito un piccolo gruppo di persone in grado di gestire con consapevolezza tali processi inquadrati nell'ambito dell'area omogenea con a capo il responsabile dell'URP; al contempo gli operatori di front office dell'URP (che nel Comune di Impruneta è progettato e gestito quale sportello unico polifunzionale che eroga una pluralità di servizi di primo livello) sono in grado di effettuare le operazioni di protocollazione quando un utente lo richiede nell'ambito della varietà dei servizi garantiti con tale sportello.

E' un processo lungo, iniziato con la fase di progettazione riorganizzativa del Comune nel 2001, proseguito con la fase di attuazione della riorganizzazione e dell'evoluzione dell'URP in sportello unico polifunzionale nel 2002 (progetto e fase chiamata "rivoluzione copernicana dell'URP), ribadito e rafforzato con il finanziamento e la progettazione esecutiva dell'egovernment comunale e la conseguente gara per l'acquisizione della fornitura e dei servizi connessi nel 2003. Finalmente nel 2004 si è avviata l'attuazione concreta che richiederà almeno tre anni di intensissimi sforzi. In particolare abbiamo avviato il protocollo il 1° gennaio 2004 e il 21 gennaio i primi procedimenti automatizzati; a marzo abbiamo acquisito le prime firme digitali; a ottobre abbiamo avviato, dopo la fase di sperimentazione, sia l'acquisizione ottica che l'intranet (una sorta di portale interno, dove gli operatori reperiscono tutti gli attrezzi del mestiere); negli stessi giorni abbiamo completato la sperimentazione per l'avvio di alcuni servizi on line riservati ai consiglieri comunali (in particolare la gestione dell'ordine del giorno del Consiglio comunale) e altri accessibili all'utenza certificata (procedimento delle segnalazioni) altri ancora all'utenza indifferenziata (l'albo pretorio on line).
I primi risultati concreti sono riconducibili nell'immediato alla accessibilità dei dati da parte degli utenti interni ed esterni, all'organizzazione e creazione di un clima favorevole a un approccio innovativo e alla spinta alla reingegnerizzazione dei processi lavorativi. Per quanto concerne il contenimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali necessarie alla veicolazione dei dati stessi, esso è un effetto finale, non immediatamente percepibile, ma legato a questioni che maturano con tempi differenziati (si veda, per esempio quanto detto a proposito della nuova ampiezza di mansioni legate al protocollista e si consideri, nel caso specifico, che in realtà due segmenti del processo quali la protocollazione e l'acquisizione ottica, almeno nella prima fase, richiedono più risorse strumentali e di tempo, che abbiamo appositamente cronometrato, per unità di dato gestita, rispetto al passato).

Come ho anticipato, il progetto del Comune di Impruneta prevede la realizzazione integrale delle strumentazioni suggerite dalla normativa che disciplina l'egovernment: protocollo informatico, acquisizione ottica, gestione documentale, automatizzazione procedimentale, intranet dinamica, firma digitale, posta elettronica certificata, sito web accessibile e servizi on line nell'ambito del processo di attuazione della scala eEurope di classificazione dei livelli di interattività dei siti web, interoperabilità con le altre pubbliche amministrazioni, ecc. E' tutto in moto contemporaneamente, facendo fare ogni giorno un piccolo passo a ciascuno degli strumenti pur avendo dovuto privilegiare, per dovere normativo e logica tecnica, il protocollo, l'acquisizione ottica e alcuni procedimenti automatizzati trasversali.

Approfondimenti

La scheda progetto sul Protocollo Informatico nel Comune di Impruneta

L'intervista a Massimo MICHELOTTI, Responsabile Sistemi Informativi