ACQUISTI ON LINE: da pratica innovativa a cambiamento culturale

Ne parliamo con

Domenico Ranesi - Dirigente del Servizio Settore Primario della Provincia di Salerno

Al momento attuale è ancora il DPR 101 il punto di riferimento per la regolamentazione delle gare telematiche. Ma il 30 aprile 2004
è stato deliberata a Bruxelles la nuova direttiva europea sulle gare telematiche che regola procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi sopra la soglia europea. Anche per le opere pubbliche, quindi, viene indicata la strada delle gare telematiche e questo rappresenta una svolta importante. Secondo quanto stabilisce la Direttiva gli Stati membri sono tenuti a mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative per conformarsi alla direttiva stessa entro la data del 31 gennaio 2006. Comunque, come è noto, le direttive CE sono immediatamente applicabili negli Stati membri dell'Unione.
In questo senso possiamo dire che la Provincia di Salerno, con il progetto SIEP, comincia anche a preparare il terreno per le nuove frontiere degli acquisti on line.

Comincio con un dato: 158 comuni coinvolti, diversi per popolazione, struttura organizzativa, modalità operative all'interno delle amministrazioni. Come primo elemento trovo interessante segnalare questa sinergia tra i comuni, tra i comuni e la provincia di appartenenza e poi, in una prospettiva più ampia, la possibilità di allargare questa sinergia anche alle altre province della Campania.

Il progetto originario nasce dalla misura 6.2 sull'Innovazione e Ricerca scientifica dei Fondi Strutturali Europei. L'assessore di riferimento è Luigi Nicolais - Assessore all'Università' e Ricerca Scientifica, Innovazione Tecnologica e Nuova Economia, Sistemi Informativi e Statistica, Musei e Biblioteche. La provincia di Salerno si è candidata, sostanzialmente, a svolgere un ruolo di accompagnamento dei processi di innovazione nella Regione Campania sul tema degli acquisti on line per la Pubblica Amministrazione. È un tema delicato, da maneggiare con accuratezza per la serie di implicazioni che comporta sia per i poteri locali che per i rapporti con i fornitori. Fare acquisti on line significa cambiare a 360 gradi il processo di approvvigionamento della Pubblica Amministrazione: non si tratta solo di trasferire su un computer quello che si fa normalmente a mano, ma significa accettare regole diverse, in termini di trasparenza, di tempi. La sfida che ci siamo posti due anni fa, quando il progetto ha avuto inizio, era come fare ad accompagnare questo processo. Un milione di euro messi a disposizione dalla Regione: abbiamo pensato ad una procedura ad evidenza pubblica per individuare i partner tecnologici, Finmatica e Xcom.
In otto mesi di attività, insieme alla Provincia, abbiamo portato avanti due percorsi paralleli: da un lato abbiamo coinvolto i responsabili degli acquisti dei comuni della provincia e, attraverso un questionario, abbiamo cercato di monitorare la situazione degli acquisti su tutto il territorio della Provincia. Da questa attività è scaturita un accordo con più di sessanta comuni che si sono resi disponibili a questa sperimentazione. Contestualmente abbiamo sviluppato il software - dico abbiamo perché la Provincia ha seguito passo passo la sua implementazione a mano a mano che Finmatica ne realizzava le componenti.
Il nostro intento era di arrivare a realizzare non le trattative private o gli acquisti sul catalogo - questo è quello che già può avvenire in virtù della procedura Consip che mette un catalogo in linea dal quale possiamo scegliere quello che ci conviene - ma fare noi le gare, approviggionarci direttamente, noi in prima battuta e poi, estendendo il sistema, la Regione attraverso delle vere e proprie gare on line.
Dopo otto mesi di lavoro - che non mi sembra neanche un tempo eccessivo - abbiamo sviluppato, testato e verificato il software che ci consente operazioni quali la licitazione privata o il pubblico incanto per le forniture e i servizi.

Due cose sostanzialmente, dal punto di vista della strategia di progetto:
- la prima è cominciare a diventare noi centro di acquisti attraverso la procedura on line;
- la seconda è coinvolgere contestualmente le altre amministrazioni che fanno parte di questa partnership e cominciare a dare a mano a mano questo software alle amministrazioni che ne fanno richiesta previo un programma di formazione. È un programma che abbiamo appena presentato alla Regione, in cui Finmatica, ma anche Consip (che abbiamo cercato di coinvolgere per la fornitura della firma elettronica e la disponibilità del catalogo on line, in modo da ottimizzare i tempi e i costi).

Un elemento importante è che questo progetto è stato pensato come modo strutturato per inserire in un processo unico tutta la storia e il pregresso: c'è la possibilità di identificare in un solo documento tutti i documenti legati a quella gara. È un processo di semplificazione importante: nel momento in cui si mette on line una proposta, immediatamente il soggetto appaltatore viene a conoscenza di tutti i documenti correlati.

La questione è: se effettivamente riscontriamo che questo sistema è fruibile e adattabile con una certa facilità all'interno di tanti contesti diversi, può diventare una sorta di Consip regionale? È soprattutto una scelta politica, sarà la Regione Campania a decidere in questo senso, di concerto con la Provincia di Salerno. Si può considerare di estendere alle altre Province, e poi agli altri Comuni capoluogo e poi alla stessa Regione una piccola Consip, una società mista per azioni sviluppata in Campania che regoli questo sistema di approviggionamento per la Campania - con tutto quello che comporta in termini di assistenza, manutenzione, sviluppo software di aggiornamento e così via - e diventi modello per l'intera Regione. Oppure, una volta testato con successo il software, si potrebbe decidere di darlo all'Ente che ne fa richiesta e poi lasciare che conduca da solo le sue trattative. Operativamente questo sarebbe consentito anche dalla natura estremamente flessibile del software e che è stato predisposto in modo che non debba essere per forza la Provincia a fare da centrale acquisti, ma da consentire i così detti "acquisti delegati": i singoli comuni possono, in altre parole, tranquillamente decidere di accordarsi per l'acquisto di un bene comune - quale può essere, per esempio, il gasolio per il riscaldamento - e delegare tutto alla Provincia piuttosto che gestirsi l'acquisto ciascuno per proprio conto. Ripeto: è una scelta politica. Certo, dal mio punto di vista, sarebbe auspicabile la prima soluzione: un sistema di approvvigionamento unico che ci consenta di cominciare a razionalizzare la spesa e ci aiuti a introdurre nell'amministrazione pubblica la vera innovazione, che non è cambiare modo di fare le gare d'appalto - utilizzare il computer piuttosto che il sistema tradizionale - ma cambiare il management degli acquisti, rivoluzionare l'organizzazione dell'Ente coinvolgendo tutti i punti coordinati, a livello di Comune Provincia e Regione, e razionalizzandone gli scambi. L'obiettivo del progetto, dunque, è in realtà ambiziosissimo: change management all'interno dell'Ente. Sia ben chiaro: questo è quello che ci auspichiamo avvenga, non è, però, così facile.

Partiamo dal dato che l'Ufficio acquisti della Provincia di Salerno non esiste. Come in tutti gli Enti locali che io conosco si realizzano due esigenze: da un lato chi, come gli uffici economato e patrimoniale, ha istituzionalmente il compito di fare acquisto a livello centrale. Parafrasando un'espressione oggi comune lo definiremmo il back office degli acquisti. Ci sono, poi, i soggetti di front office, quelli che devono gestire l'emergenza dell'acquisto peculiare e necessario immediatamente. Mentre i primi tendono a salvaguardare la trasparenza dell'operazione, la regolarità della procedura, l'economicità dell'acquisto, perché non hanno esigenze immediate, quelli che operano di frontiera guardano a che lo strumento soddisfi esattamente le loro necessità, la forma di acquisto per loro è irrilevante e prediligono quelle forme - come la trattativa privata - che consente la massima rapidità in questo genere di operazioni. Queste due esigenze, apparentemente inconciliabili, vanno incrociate: questo è l'altro obiettivo a cui stiamo lavorando.
Facendo riferimento specifico alla Provincia di Salerno, il suo modello organizzativo verrebbe messo seriamente in discussione. La Provincia ha, allo stato attuale, sei centri d'acquisto differenti e fondamentalmente autonomi. L'adozione di questo modello di acquisto on line comporterebbe una sorta di centralizzazione: l'innovazione sarebbe in questo, non usare il computer, ma recepire una modalità nuova di uso. Il fatto che per anni si sia utilizzato un modello, non autorizza a considerare quel modello ottimo: la pratica, le opportunità incredibili offerte dalla Tecnologia dell'Informazione possono e devono rimettere in discussione priorità e sistemi organizzativi. L'obiettivo è sempre il miglior servizio al costo minore, soprattutto per i cittadini. Invece di gestire l'emergenza, si potrebbe imparare a programmare, a prevedere con un certo margine di sicurezza le esigenze ordinarie e straordinarie dell'Ente, a creare una rete di comunicazione permanente su un fatto tra i dirigenti dell'Ente, rete di comunicazione che non deve essere, a mio parere, mai avulsa dai processi reali. Aggiungo, e non è poco, che questo progetto consente una trasparenza massima, sia per i fornitori che per l'amministrazione. In ogni momento c'è un luogo virtuale in cui entrambe le parti possono verificare la linearità della procedura. Questo vorrebbe dire vero ed efficace controllo di gestione.
Sia chiaro, anche questo è arduo perché implica cambiamenti organizzativi e di cultura che non sono immediati. È sempre difficile per tutti rinunziare al proprio "pezzo di sovranità".

Riflettiamo su due cose. La conoscenza è potere: all'interno degli enti - almeno oggi che tutto è ancora in via di definizione - coloro che sanno gestire gli acquisti on line sono veramente pochi. Quando Finmatica ci ha portato il software ha avuto bisogno di molti e ripetuti incontri con gli addetti ai vari livelli per spiegare come utilizzarlo, come trarne il massimo vantaggio e disegnare, insieme ai dirigenti, una procedura tipo possibile per differenti esigenze. Questo patrimonio acquisito non è detto che tutti siano pronti o vogliano trasferirlo.
In secondo luogo: quando si fanno gli acquisti on line, la prima cosa che si perde è la "località" dei fornitori. Si rischia di perdere il mercato locale e, con esso, un giro di abitudini, di consuetudini, di reti che si sono consolidate negli anni. Senza nessun intento polemico, tutto sommato si mette in gioco la possibilità di arrecare un danno serio all'economia locale: tutti quei fornitori di fiducia, a cui ci si è sempre rivolti in via diretta sapendo di poter contare sulla loro pronta consegna e disponibilità ora devono confrontarsi con l'assoluta imparzialità e anonimato delle gare on line che hanno criteri di selezioni differenti che non la "conoscenza di lunga data". Si consideri, allora, quante piccole ma significative posizioni di potere o situazioni consolidate ci sono e si vanno a toccare. Ma, come ho già detto, è possibile che valga la pena correre il rischio: a fronte di questo "pericolo" per l'economia locale c'è l'incentivo a migliorare le proprie offerte e la qualità dei servizi forniti.