ne parliamo con

Luca Bisio, Professore di Ragioneria pubblica presso la Facoltà di Economia dell'Università di Brescia e Amministratore unico Labser S.r.l

Il Piano esecutivo di gestione (PEG) è stato introdotto circa nove anni fa, con il decreto legislativo 77 del 1995 , eppure continua ancora a focalizzare l'attenzione degli esperti. In che cosa consiste la sua importanza?

"E' uno strumento che favorisce la distinzione tra le funzioni di indirizzo, che appartengono alla giunta, e quelle di gestione, di competenza dei dirigenti. E' importante perché aiuta la dialettica tra politico e tecnico: la fattibilità degli indirizzi viene "negoziata" tra assessore e dirigente, con il risultato di non avere più "libri dei sogni" irrealizzabili come poteva accadere in passato, ma un budget finalmente credibile, con i responsabili per la sua attuazione individuati in modo preciso. Inoltre il dirigente, grazie all'assegnazione di obiettivi e dotazioni, può ora svolgere appieno la sua funzione manageriale. Il PEG, infine, è anche una buona base per un sistema di valutazione efficace saldamente ancorato ai risultati".

E' quindi anche uno strumento di responsabilizzazione?

"E' uno strumento di programmazione responsabilizzata perché non dice solo cosa si vuole realizzare con determinate risorse, ma il dirigente, firmandolo, ne dichiara anche la fattibilità. E questo apre la strada al controllo in itinere e, poi, a una valutazione basata sui risultati".

Molti attribuiscono al PEG una valenza anche sotto il profilo della trasparenza e della comunicazione verso l'esterno, sottolineandone l'importanza come strumento con il quale i cittadini possono controllare se i programmi politici proclamati durante la campagna elettorale stanno trovando effettivo riscontro nell'azione amministrativa. Qual è la sua opinione?

"Non sono d'accordo: il PEG è propedeutico a una buona comunicazione ma, in sé, non è uno strumento di comunicazione. E' la base per avere informazioni aggiornate e veridiche ma queste, per essere comprensibili a tutti i cittadini, devono essere poi necessariamente "tradotte". Infatti il PEG, come atto interno di programmazione e gestione volto a regolare i rapporti tra giunta e dirigenti, utilizza un linguaggio estremamente tecnico ed è strutturato in forma non divulgativa ma operativa. A mio parere sarebbe sbagliato renderlo forzatamente comprensibile a tutti, perché perderebbe efficacia nella sua funzione primaria".

Al di là del fatto che è un atto obbligatorio, e che quindi ogni ente deve approvarlo, qual è il reale utilizzo del PEG?

"E' la classica situazione a macchia di leopardo. Gli enti medi e medio-grandi - è obbligatorio per quelli con più di 15 mila abitanti, ma viene utilizzato spesso anche da quelli sopra i 10 mila abitanti - hanno adottato comportamenti diversi: una parte ha seguito in maniera corretta la norma, recependo il principio per il quale è il dirigente che gestisce mentre il politico deve dare gli indirizzi e poi controllare. In questi casi il PEG comprende al suo interno obiettivi e risorse e svolge appieno il suo ruolo.
Dove invece non si è voluto marcare la separazione di funzioni, il PEG è rimasto un elenco di capitoli, con le risorse ma senza obiettivi. Il motivo è evidente: così la Giunta riesce a influire molto di più sulla gestione perché il dirigente, incalzato da continue delibere d'indirizzo, non opera in un uno scenario predefinito, non ha tempo di organizzarsi e il suo ruolo manageriale risulta indebolito se non completamente azzerato con la scusa del ritardo e della necessità di raggiungere comunque il risultato fissato".

Quindi questi enti rispettano solo formalmente il PEG, svuotandolo del suo vero significato.

"Esatto. Il problema non è il PEG in sé, ma il principio di distinzione delle funzioni che ne è a fondamento. Non sono state ancora completamente assorbite le novità che questo comporta, in particolare il fatto che la gestione non spetta più ai politici ma ai dirigenti. Soltanto negli enti dove è stato compiuto questo salto culturale il PEG è arricchito con gli obiettivi e utilizzato secondo lo spirito della norma. In questo senso il Piano esecutivo di gestione è ancora uno strumento innovativo, anche se ha più di nove anni di storia".

Passando alla parte strumentale e informatica, quali benefici può dare un sistema informatico alla costruzione e alla gestione di un PEG?

"Innanzitutto ne facilita la redazione, rendendo più facile il raccordo tra i settori di supporto e quelli che erogano servizi diretti ai cittadini. Ad esempio il provveditorato-economato, ricevendo on line le varie richieste, ha una visione immediata delle necessità complessive e può così capire subito se i fondi sono sufficienti, oppure se è possibile realizzare una gara unica per ottenere maggiori sconti, ecc.
Quindi la scrittura del PEG risulta più snella e veloce, pur rimanendo comunque complessa. E tutto il tempo risparmiato nel costruirlo, fotocopiarlo, farlo girare, lo si può impegnare più proficuamente per discuterlo. Inoltre con i sistemi informatici si possono gestire gli accessi in modo filtrato e gerarchico: ogni dirigente può vedere solo la propria parte del Piano, l'assessore quella relativa al suo assessorato, e così via, fino ad arrivare al direttore generale e al sindaco che hanno la visione completa.
Una volta approvato, avere il PEG on line significa poter effettuare tutte le variazioni in corso d'anno senza il passaggio su carta, rendendole tempestive e leggibili e mantenendo il Piano sempre aggiornato e organico. Stesso guadagno in efficienza e velocità anche per i report: in qualsiasi momento posso conoscere esattamente qual è la situazione in modo semplice e rapido".

Quanti enti gestiscono già il PEG con strumenti informatici?

"Bisogna distinguere tra il PEG contabile e quello programmatico. Il primo è realizzato con le procedure di ragioneria contenute nei software di bilancio diffusi in ogni amministrazione. Il secondo, invece, quello programmatico con gli obiettivi, è gestito con sistemi informatici da una percentuale estremamente bassa di enti, a mio giudizio non superiore al 5%. Non è un dato che proviene da statistiche ufficiali, ma dall'esperienza: ho collaborato direttamente alla realizzazione del PEG in almeno 70 enti e di questi, che possiamo considerare già innovatori perché sono stati tra i primi a utilizzare questo strumento, soltanto una decina hanno implementato sistemi informatizzati ad hoc (ad esclusione ovviamente dai normali strumenti di office automation). Però la bassa percentuale attuale non deve essere letta come un elemento completamente negativo: credo che molte amministrazioni abbiano saggiamente deciso di iniziare a gestire il Piano in modo tradizionale, su carta, per imparare a conoscerlo e verificarne l'accettazione da parte degli utenti. Una volta capito come funziona è infatti più facile scegliere la soluzione informatica che meglio si adatta alle proprie caratteristiche. E' stato così, per esempio, per la Provincia di Brescia che ha attualmente un sistema di PEG on-line tra i più innovativi e ben fatti. Tra l'altro loro, avendo competenze interne molto significative in materia informatica, hanno scelto di realizzarlo in casa, con tecnologia open source, a costo praticamente nullo. Un vantaggio ulteriore vista la grande oscillazione di prezzo dei prodotti che si trovano sul mercato, molti dei quali non si adattano nemmeno bene alle specificità degli enti".

Basandosi sulla sua esperienza nella realizzazione del PEG, quali consigli potrebbe dare alle amministrazioni?

"Un errore che spesso gli enti fanno è investire subito e molto sulla contabilità analitica trascurando la realizzazione del PEG. In questo modo sprecano solo tempo e soldi perché, una volta ottenuti i dati dall'analisi dei costi, non sanno come sfruttarli visto che gli obiettivi non sono esplicitati. Non sono solo io ad affermarlo: un'indagine ministeriale condotta un anno fa rivelava che dei circa 180 enti pilota che tenevano la contabilità analitica, solo il 30% ne utilizzava le informazioni per rivedere il budget. E' un dato scoraggiante: vuol dire che due terzi delle amministrazioni facevano una cosa praticamente inutile. E se questo accade in un campione d'élite, è facile immaginare quale possa essere la situazione nel resto degli enti. Deve ancora passare il concetto per cui controllare i costi è importante, ma se non si definiscono gli obiettivi, se non si è fissata una strategia neanche a tre mesi, tutto si risolve in un tecnicismo ragionieristico inutile che non porta a nulla. Se non si vuole solo seguire la moda che impone strumenti privatistici tout court, ma utilizzare gli strumenti più utili per gli enti, si dovrebbe partire prima dal PEG, che è un documento finanziario che ha spese, non costi, ma dove sono contenuti gli obiettivi. Successivamente, con il controllo, si va a verificare quanto è stato speso e se i risultati sono stati raggiunti. Solo a questo punto è importante conoscere anche i costi, perché così posso ritarare gli obiettivi. Questo è il percorso fisiologico e sano. Il resto rischia di trasformarsi in uno sforzo quasi inutile".

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Ing. Raffaele Gareri, Direttore Area Programmazione e Innovazione della Provincia di Brescia

"PEG on-line", la soluzione sviluppata dalla Provincia di Brescia per la redazione, aggiornamento e modifica via intranet del Piano esecutivo di gestione, è indicato da molti come un'esperienza di successo e un modello da imitare. Può spiegare quali sono le sue caratteristiche e sotto quali aspetti è innovativo?

"E' uno strumento informatico di supporto alla costituzione del Piano esecutivo di gestione e poi alla sua manutenzione nel corso dell'anno. Uno degli aspetti innovativi, da un punto di vista tecnologico, è l'utilizzo della tecnologia web che rende l'applicativo disponibile in ambiente intranet su tutte le postazioni della nostra rete provinciale. L'implementazione di questo sistema dedicato ha reso non più necessario l'installazione di Office o software simili per la redazione del documento. Inoltre ha permesso di installare funzionalità innovative quali il controllo automatico del Piano con il quale, ovviamente, non si giudica il contenuto del PEG, ma si dà all'utente che lo sta redigendo immediata percezione della completezza o meno della sua azione. Infatti il colore di un piccolo semaforo posto al lato dello schermo esprime un giudizio sintetico sullo stato di compilazione: il rosso avverte della mancanza degli obiettivi, il giallo dell'assenza di indicatori o di fasi negli obiettivi, mentre il verde comunica che il progetto è completo in tutte le sue parti. Grazie a questo supporto grafico siamo riusciti ad avere un documento omogeneo dal punto di vista tecnico-formale, consentendo all'Ufficio controllo di gestione di concentrarsi sui contenuti".

Quali altri vantaggi ha portato all'amministrazione l'introduzione di PEG on-line?

"Un primo vantaggio riguarda l'eliminazione dei tempi tecnici per il coordinamento, aggregazione e stampa dei documenti cartacei che si traduce in un aumento del tempo a disposizione degli utenti per la compilazione del Piano. Inoltre ora si riesce ad ottenere un prodotto finale più omogeneo, nonostante le diverse competenze dei vari settori dell'ente nella redazione di un testo programmatico. Il sistema permette di dare accesso ai contenuti del PEG in modo differenziato, nel senso che ogni dirigente, durante il periodo di preparazione del testo, può consultare solo i suoi progetti, mentre l'assessore ha accesso a tutti quelli dell'assessorato e così via, fino al direttore generale e al sindaco che hanno una visione su tutto il documento.
PEG on-line essendo stato realizzato internamente, con risorse e professionalità già presenti nell'amministrazione, è nato integrato in modo ottimale con il modello di gestione, programmazione e controllo che utilizziamo. E' quindi possibile effettuare un monitoraggio più tempestivo ed efficace e verificare il conseguimento degli obiettivi nel corso dell'anno".

E' per questi motivi che avete preferito sviluppare una soluzione in casa piuttosto che rivolgervi al mercato?

Certo. E non solo ci siamo dotati di un prodotto che riflette perfettamente la nostra metodologia di gestione, ma siamo riusciti anche a minimizzare i costi. Inoltre abbiamo uno strumento riutilizzabile liberamente: una possibilità che intendiamo sfruttare subito fornendo questa applicazione in modalità ASP a tutti i comuni del bresciano. Nel nostro territorio ci sono 206 enti, di cui circa l'80% sotto i 5 mila abitanti: con il nostro progetto vogliamo estendere a queste piccole realtà i benefici di uno strumento informatico evoluto, trasferendo insieme anche l'esperienza accumulata nella programmazione, gestione e controllo".

Quando prevedete di fornire questo servizio?

"Entro i prossimi sei mesi dovremmo avere pronta una versione da proporre sperimentalmente a un campione di comuni. Contiamo di andare a regime su tutto il territorio prima della fine del 2004".

Quanti sono gli utenti del sistema in uso nell'amministrazione provinciale?

"PEG on-line è utilizzato dai 13 assessori della giunta e da circa 30 dirigenti. Ovviamente ognuno di loro può richiede l'accesso al sistema anche per i propri collaboratori, quindi il numero effettivo di utenti può essere più elevato".

Come è stato accolto il passaggio dal cartaceo all'informatica?

"Bene, anche perché era stata svolta preventivamente un'attività di formazione specifica per gli utenti in modo da prepararli al cambiamento. Inoltre avevamo già insistito molto sulla metodologia negli anni precedenti, così non c'erano concetti nuovi da acquisire ma solo da prendere confidenza con l'operatività dello strumento che, sfruttando le classiche modalità di navigazione internet, è molto semplice da utilizzare".

Da quanto tempo è stato introdotto?

"Abbiamo iniziato già nel 2001, anche se è dal 2002 che viene usato regolarmente sia in fase di predisposizione del documento che di gestione delle varie opzioni".

Il sistema prevede l'utilizzo della firma digitale?

"E' una funzionalità prevista e potrebbe essere utilizzata già da subito. Abbiamo però preferito che i dirigenti familiarizzassero prima con la firma digitale per qualcosa più vicino alla loro attività quotidiana, in modo che potessero immediatamente capire i vantaggi ricavabili e fossero maggiormente coinvolti nella sua applicazione. E' stata scelta la firma degli atti e così da oltre due mesi tutte le determinazioni della provincia di Brescia sono firmate digitalmente. Una volta assorbita la novità, estenderemo l'uso dello strumento ad altri servizi, tra cui sicuramente la gestione del PEG".

Perché avete scelto la tecnologia open source?

"Perché consente uno sviluppo del software a costi contenuti e una politica di riutilizzo in altre realtà dei programmi realizzati senza l'ostacolo rappresentato dal costo delle licenze. Inoltre avevamo già al nostro interno competenze significative, sia sistemistiche sia di programmazione, su questa tecnologia".