Piccoli comuni: inclusi o esclusi dall'innovazione?

ne parliamo con

Guido Pera -
Area Sviluppo e-government Regioni ed Enti Locali - MIT

Il rischio c'è ed è veramente concreto. Se vogliamo utilizzare un indicatore, da questo punto di vista è abbastanza interessante considerare come tra i comuni al di sotto dei 5000 abitanti soltanto il 14% ha un proprio sito, rispetto ad una media tra i comuni al di sopra dei 5000 abitanti che è del 58%, quindi quasi un rapporto di 1 a 4. Mi piacerebbe, però, allargare questo discorso perché la soglia dei 5000 abitanti è una soglia convenzionale che deriva da un tecnicismo elettorale e non da una analisi della situazione reale. Grandi difficoltà e, quindi, possibilità di trovarsi a rischio di digital divide le hanno anche i comuni con popolazione tra 5mila e 20mila abitanti, i cosiddetti comuni medio-piccoli, in cui l'indicatore relativo alla presenza sul web con un proprio sito istituzionale arriva intorno al 40-45%. Sopra i 20mila abitanti l'indicatore sale all'80%, con un scarto elevatissimo.

Direi che i principali elementi di criticità riguardano la loro organizzazione. Si tratta di organizzazioni molto piccole e poco strutturate, con un livello di formazione dei funzionari abbastanza bassa e indirizzata prevalentemente a tematiche giuridico-amministrative, e poco o per nulla a tematiche tecnologiche. Questo comporta che anche le poche risorse finanziarie disponibili finiscono per defluire nelle tasche di fornitori i quali giocano su questa difficoltà di indirizzare la domanda da parte di amministrazioni poco competenti. Abbiamo situazioni, per esempio nella provincia di Brescia che abbiamo monitorato, in cui nei comuni al di sotto dei 5.000 abitanti, i costi medi per l'e-Government e per la gestione dei sistemi informativi in generale superano i 6 euro per abitante, e questo nonostante Brescia sia una provincia con una discreta cultura tecnologica. Quando passiamo invece a contesti con oltre 15.000 abitanti il dato di spesa è inferiore ai 4 euro per abitante. Un costo più o meno standard per tutti viene, in questo caso, ripartito su una fascia maggiore di utenza.
C'è poi un discorso di marginalità dei piccoli comuni, cioè il fatto che manca una vera ed importante richiesta da parte dei cittadini di servizi e-government resi dal comune, mentre rimane alta la richiesta di servizi forniti dall'amministrazione centrale: basti pensare all'INPS, alle Finanze e ad enti di questo genere. Questo logicamente non dispensa i comuni dal dovere erogare servizi, ma richiede un maggiore coordinamento tra piccoli comuni e realtà aggregatrici, come province e aree metropolitane. Una maggiore sottolineatura, quindi, sulle esigenze di back-office da parte dei comuni più che sulle esigenze di front-office da parte dei loro cittadini.
La parola chiave per il futuro dei piccoli comuni, per venire incontro alle difficoltà economiche nella gestione dei sistemi informativi è aggregarsi. Abbiamo delle esperienze pilota molto interessanti: ad esempio in Emilia Romagna è stata fatta una legge, la n. 3 del 1999 riguardante il decentramento, e quindi la creazione di associazioni intercomunali, che sono poi effettivamente nate; da queste associazioni sono stati sviluppati, poi, una serie di portali, che offrono una vasta gamma di servizi

Ci sono delle iniziative di finanziamento già descritte in finanziaria specificatamente per i comuni al di sotto dei 5000 abitanti. Stiamo cercando di organizzare un'iniziativa nuova, cioè il tentativo di devolvere una serie di fondi CIPE per la creazione di Centri di Servizio Territoriale che aggreghino non solo i comuni fino a 5000 abitanti ma anche quelli fino a 20.000, e questo in special modo nelle regioni del sud, quelle che una volta si chiamavano regioni di obiettivo uno. L'iniziativa comporta la creazione di Centri di Servizio Territoriali che aggreghino un quantitativo di comuni tale da realizzare una condizione di break even - ovvero un'aggregazione di almeno 50/60comuni per una popolazione complessiva di almeno 200/250.000 abitanti. Questo, secondo i nostri conti, comporta la possibilità di ottimizzazione e quindi anche il ritorno degli investimenti.
Nel fare questo, però, non vorremo concentrarci solo sul territorio provinciale e siamo aperti a soluzioni territoriali diverse. Quando prima mi riferivo al successo delle associazioni territoriali in Emilia Romagna, bisogna tenere presente che quel successo è dovuto soprattutto a caratteristiche omogenee del territorio, che, quindi, hanno portato possibilità di innovazione nel discorso totale della società dell'informazione, e quindi oltre il sub-insieme territoriale.
Si potrebbe anche pensare a situazioni che potrebbero trovare realtà omogenee nelle zone di confine: penso, ad esempio, alle regioni appenniniche che sono di confine addirittura tra le regioni.

Sono servizi che intanto seguono la strada già percorsa dagli altri comuni rispetto alle strategie di e-government: servizi informativi di primo, secondo e terzo livello, quindi anche pagamenti on line. Poi c'è tutto un altro settore molto interessante in cui l'interazione tra piccole realtà situate in un territorio omogeneo dà la possibilità di creare servizi on line, ad esempio di marketing territoriale e di aggregazione di servizi turistici, in grado di rilanciare l'economia della territorio. In questi casi si passa dall'e-government alla società dell'informazione.

Certo, abbiamo già citato l'Emilia Romagna, ma ciò che è interessante è notare come queste iniziative si vadano diffondendo in territori in cui l'attività economica è già discretamente florida, o certamente non seconda a nessuno. Una situazione di questo tipo si ritrova, per l'appunto, in Emilia Romagna, ma anche in Lombardia, in Piemonte, dove mi pare ci sia il consorzio del Canavese, e ancora in Toscana con il consorzio dell'Empolese. Se ne vede invece una deficienza nel centro sud. La forbice nord-sud è presente, insomma, anche dal punto di vista delle iniziative: un digital divide che rischia di passare da oggettivo (relativo, cioè, a problemi strutturali dei piccoli comuni) a culturale (un divario nord-sud).

Abbiamo avuto un grande successo per quanto riguarda i piccoli comuni. Tuttavia questo successo viene ridimensionato dai progetti proposti: i piccoli comuni sono inseriti per la maggior parte in un'attività tipicamente di "riuso", mentre sono altri quelli che offrono servizi. Questo può, tuttavia, essere visto come un dato positivo da sfruttare: uno degli indirizzi e delle metodologie che, a nostro parere, devono darsi i CST è quello di veicolare progetti o realizzazioni (in una parola le best practices) verso i piccoli comuni, caso mai personalizzandole in base alle specifiche esigenze. Oltretutto questo può far anche nascere un mercato nuovo, tipico delle amministrazioni, cioè quello delle soluzioni riutilizzabili e personalizzabili per le piccole realtà.
Parlando di nuovo di metodologia, una ulteriore soluzione è quella di utilizzare tecnologie di Application Service Provisioning (ASP).
Tutto questo non è frutto del nostro pensiero, ma è ciò che abbiamo desunto dall'analisi dei progetti che si sono presentati. Abbiamo tantissime realtà all'interno dei progetti che hanno scelto metodologie di ASP, che stanno pensando di organizzarsi in aggregazioni e che creano Centri per i Servizi Territoriali. Non stiamo, quindi, tentando di calare soluzioni dall'alto, ma stiamo cercando di analizzare e sistematizzare il meglio di quello che hanno prodotto i progetti.

Anzitutto serve l'incentivo finanziario, poi un'adeguata formazione. Ma soprattutto è necessario, a mio parere, condurli a questo attraverso degli indirizzi, ad esempio attraverso la programmazione negoziata. Non solo, quindi, il finanziamento brutale di progetti e di iniziative, ma un finanziamento coordinato all'interno di un progetto di respiro più ampio, come una programmazione negoziata di tipo regionale, concertata con le province della stessa regione.
Tutto questo è un qualcosa che sta nascendo adesso e, quindi, è ancora abbastanza farraginoso e dovremo superare sicuramente diversi momenti di criticità, però ci rendiamo conto che solo in questa maniera possiamo aspettarci un ritorno. La cosa più importante è che nasca questo tipo di cultura perché altrimenti si rischia di fare dei finanziamenti che finiscono per creare dei CST fantasma. Non bisogna fare l'errore di creare delle situazioni in cui alla fine la cosa più importante è il "mattone" e non il valore aggiunto che il mattone dovrebbe veicolare.

Non solo, ritengo, anzi, che debbano diventare i veri protagonisti di questo tipo di cambiamento della politica strategica all'interno delle regioni, con l'obiettivo di creare la società dell'informazione negli enti locali.
Noi crediamo molto nei CRC e ci stiamo investendo molto anche avendo in mente questo tipo di obiettivo.

Quando parliamo di cultura a noi interessa che, anzitutto, il politico sappia che il monitoraggio serve. Il monitoraggio non è un qualcosa di troppo che sottrae risorse finanziarie. Questo è quello che ci interessa.
Chi, poi, faccia realmente il monitoraggio, se una struttura interna al CST, perché si sono trovate al suo interno le capacità professionali necessarie, o una realtà esterna commissionata dal CST, non è importante. Noi crediamo che i CST, da soli o con il supporto di altri, debbano seguire una serie di attività, tra cui anche il monitoraggio. Naturalmente ci sono una serie di suggerimenti e parametri che possiamo anche veicolare dal centro. In fin dei conti l'attività della prossima agenzia, così come lo è stata quella dell'AIPA per le amministrazioni centrali, ha anche questo obiettivo da darsi. Mi vengono in mente, ad esempio, tutta una serie di studi realizzati all'AIPA su come affrontare gli appalti. Anzi sono convinto che questo tipo di attività fino a oggi sia stato forse veicolato troppo poco verso le realtà locali. Altrimenti non sarebbero sorte delle situazioni di soggiacenza, come dicevamo prima da parte dei comuni nei confronti dei fornitori.

I Centri Servizi Territoriali offrono ai propri associati servizi di back office, ma anche servizi di front-end, quindi realizzano portali. In più sono associati anche ai fini di un supporto formativo, vista la difficoltà iniziale di formazione dei funzionari; per sostenere la ricerca, con l'obbiettivo di rendere autonomi a livello di conoscenza sia i funzionari che la stessa classe politica dei piccoli comuni.
Quindi il loro obiettivo è quello di sensibilizzare sulle opportunità offerte dall'e-government e dall'ICT in generale e di fornire le competenze, stando però molto attenti a non esautorare i comuni dalla gestione della strategia. I CST non devono abituare i piccoli comuni a demandare a qualcun altro la definizione delle politiche strategiche sul loro territorio, ma abituarli ad una cultura di incontro e di concertazione per allargare il territorio, sempre mantenendo le specificità del proprio territorio ed elevando le loro capacità di indirizzo strategico, piuttosto che fargliele demandare ad un'altra struttura.

Mi ripeto in quello che ho detto fin'ora, innanzitutto l'aggregazione. La cultura aggregativi, secondo me, è estremamente importante; in secondo luogo la formazione, cioè aumentare la conoscenza di chi gestisce gli enti locali; e poi, trasversalmente, le risorse finanziarie.
Per il resto, a mio parere, si deve dare il giusto valore alla concertazione. Queste iniziative, cioè, non devono creare delle guerre di religione tra i diversi soggetti.
Si dovrebbe poi cercare di coinvolgere i fornitori locali, cioè è auspicabile un coinvolgimento degli operatori privati come occasione di sviluppo per accrescere il capitale sociale del territorio attraverso l'acquisizione di nuove competenze.
In sostanza concertazione e attivazione di imprenditoria locale, insieme, dovrebbero riuscire a far muovere una sorta di volano che potrebbe portare uno sviluppo maggiore e più esteso del territorio, soprattutto del territorio del mezzogiorno

Di sicuro ci sentiamo investiti della responsabilità delle iniziative che vogliamo portare avanti, però riteniamo che il successo dipenda dal coinvolgimento di tutte le realtà locali. Questo, e solo questo, è, secondo noi, l'unica garanzia di successo che possiamo avere.

Sì, dimenticavo l'ultimo aspetto del decalogo che mi aveva chiesto: l'infrastruttura. Queste iniziative devono andare di pari passo con lo sviluppo delle infrastrutture nel Paese. Penso, in questo caso, alla larga banda: non bisogna lasciare isolati i piccoli comuni, occorre coinvolgerli in questa estrema pervasività che caratterizza la larga banda trovando, caso mai, delle soluzioni alternative a quelle classiche utilizzate dai fornitori. Se sarà il wi-fi piuttosto che la larga banda satellitare, questo lo deciderà l'evoluzione della tecnologia, ma non possiamo creare i CST e poi lasciare i piccoli comuni senza connettività.
Certamente però la localizzazione dei CST potrebbe essere interessante perché potrebbe creare un mappa per piccole dorsali, perché noi pensiamo ai CST come strutture federate.